ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, УЧАСТВУЮЩИХ В РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ <*>
Л. С. КАЗАКОВА
——————————— <*> Kazakova L. S. Legal bases of activity of system of local governments of the rights of minors participating in realization.
Казакова Людмила Сергеевна, адъюнкт кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России, капитан милиции.
В статье рассматривается вопрос о деятельности системы органов местного самоуправления, участвующих в реализации прав несовершеннолетних. Изучены вопросы реализации прав несовершеннолетних в сфере образования, опеки и попечительства. Приведены рекомендации по совершенствованию реализации прав несовершеннолетних в органах местного самоуправления.
Ключевые слова: права несовершеннолетних, местное самоуправление, реализация прав.
In article the question on activity of system of local governments of the rights of minors participating in realization is considered. Questions of realization of the rights of minors in an education sphere, guardianship and guardianship are studied. Recommendations about perfection of realization of the rights of minors in local governments are resulted.
Key words: the rights of minors, local government, realization of the rights.
Местное самоуправление представляет собой сложный социальный феномен, изучаемый многими общественными науками, причем каждая из них имеет свой специфический аспект исследования. В правовой науке вопросы местного самоуправления актуальны для представителей государствоведения, которые характеризуют его по-разному в зависимости от целей исследования. Так, местное самоуправление называют формой народовластия, основой конституционного строя, способом организации публичного управления на местах, институтом гражданского общества и др. <1>. ——————————— <1> См., например: Берг О. В., Сергеев А. А. Федеральное законодательство о местном самоуправлении: Научно-практический комментарий. М.: Вузовск. книга, 2002; Ишмухаметов А. Х. Теоретическое определение понятия «Местное самоуправление» // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. С. А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2004. Т. 2. С. 145 — 150.
Как отмечает Ф. В. Зарипов, местная власть формируется в государстве для решения трех основных задач: — предоставления основных социальных услуг, поскольку эти задачи местная власть способна оперативно и эффективно решать с учетом потребностей конкретного населения и местных условий; — привлечения местных ресурсов (природных, человеческих, географических и других, присущих только данному микротерриториальному уровню); — обеспечения непосредственного взаимодействия с населением с целью вовлечения граждан в процесс решения вопросов местного и общегосударственного значения (публичных дел) <2>. ——————————— <2> См.: Зарипов Ф. В. Организационно-правовые вопросы формирования и развития местного самоуправления (на материалах Республики Татарстан): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2002. С. 17.
Неоднократно исследовалась деятельность административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и наблюдательных комиссий при главе муниципального образования. В деятельности этих комиссий традиционно наглядно проявлялась необходимость координационной деятельности представительных и других органов муниципального управления. На территории многих муниципальных образований отсутствуют государственные органы, осуществляющие юридическую помощь населению, применяющие нормы административного, гражданского и других отраслей права. Эта работа осуществляется непосредственно органами местного самоуправления. Как правило, она затрагивает права и свободы несовершеннолетних. И заключается в осуществлении нотариальной деятельности, опеки и попечительства и др. Государственная власть и местное самоуправление представляют собой сложные взаимодействующие системы, являющиеся основными способами реализации публичной власти народа. Являясь по своей природе неполитической, власть местного самоуправления основывается на сочетании государственных и общественных начал. Самостоятельность местного самоуправления не предполагает абсолютной независимости от государства, в то же время не следует огосударствлять местное самоуправление, включая исполнительные органы местного самоуправления в систему органов государственной власти, поскольку это приведет к искажению сущности местного самоуправления и замене его государственным управлением на местах <3>. ——————————— <3> Скрипкин Г. Ф. Формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления по решению вопросов местного значения: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 2006. С. 8 — 9.
Сегодня в Российской Федерации не менее 70% работы местных органов занимает решение вопросов, связанных с осуществлением государственных функций в различных отраслях хозяйства. Функциональная эволюция местного самоуправления такого рода, безусловно, усиливает государственную природу муниципальных институтов, сращивая местные дела с общегосударственными, но в то же время ставит муниципальные органы в определенную административную и финансовую зависимость от государства. Особое место в деятельности местного самоуправления занимают вопросы, связанные с реализацией прав несовершеннолетних. Положительно зарекомендовала себя практика создания при органах опеки и попечительства комиссий по защите прав детей, в состав которых рекомендуется включать заместителя главы муниципального образования по социальным вопросам для рассмотрения таких сложных или спорных вопросов по опеке и попечительству над детьми, как дача разрешений на сделки с жилыми помещениями и иным имуществом, споры о воспитании детей, осуществление родителем своих прав при раздельном проживании родителей и так далее. Особое внимание следует обратить на работу органов опеки и попечительства по выявлению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В настоящее время действует Федеральный закон от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», в соответствии с которым органы местного самоуправления имеют возможность принимать превентивные меры в отношении детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, что, по мнению специалистов, в свою очередь, сможет оказать влияние на снижение числа детей, оставшихся без родительского попечения <4>. ——————————— <4> Новые подходы в деятельности органов местного самоуправления по профилактике детской безнадзорности, социального сиротства и защите прав детей / РОО «Право ребенка» Российского исследовательского центра по правам человека. Смоленск-Москва, 2003. С. 25.
Правда, такое отношение не всегда обнаруживается на муниципальном, наиболее приближенном к человеку, уровне. Зачастую здесь за вывеской длительного социально-экономического кризиса, а значит, и отсутствия средств скрывается безынициативность, безразличие к массовым и отдельным случаям ущемления прав ребенка. Многие наши надежды в обеспечении достойной жизни человека сейчас связываются с начавшимся экономическим подъемом, но и инициатива районных руководителей, народных избранников, их предприимчивость просто при этом необходимы, потому что отсутствие этих составляющих не укрепляет доверие к власти вообще. Зарубежное и российское законодательство провозгласило семейное устройство детей, нуждающихся в государственной поддержке, приоритетным. Таким образом, сегодня наиболее острыми являются две задачи: устройство ребенка не в учреждение, а в замещающую семью и профессиональная работа и помощь семье, чтобы появилась возможность возвращения ребенка к родителями. Для того чтобы осуществлять профилактику социального сиротства и защиту прав и интересов каждого ребенка, необходимо взаимодействие муниципальных органов и учреждений. К сожалению, ведомственные барьеры затрудняют процесс объединения усилий органов местного самоуправления в работе с несовершеннолетними. Для того чтобы наладить эффективное взаимодействие всех органов местного самоуправления, нужно создание нормативно-правовых механизмов, которые обеспечат комплексное решение проблем несовершеннолетних, защиты их прав, социальной адаптации в обществе. Муниципальная семейная политика обязывает заниматься все структуры сообщества проблемами семьи и детства, для этого необходима программа действий. Чтобы реализовать программу, нужно взаимодействие всех структур муниципального сообщества, для взаимодействия нужны определенные кадры, наконец, определение результатов действий и дальнейшее развитие работы по возрождению приоритета и престижа семьи, семейных традиций, укреплению статуса семьи, культа семьи в обществе <5>. ——————————— <5> Волков В. А. Организация работы муниципального органа опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних в городе Лысьва Пермской области. Новые подходы в деятельности органов местного самоуправления по профилактике детской безнадзорности, социального сиротства и защите прав детей / РОО «Право ребенка» Российского исследовательского центра по правам человека. Смоленск-Москва, 2003. С. 54.
В результате фактически не проработанного Федерального закона «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» (в его первоначальной редакции) миллионы детей на протяжении четырех лет фактически были лишены права быть включенными в договоры передачи жилых помещений в собственность. Это, в свою очередь, повлекло за собой потерю жилья как такового, особенно там, где ребенок находился в неблагополучной семье. Последствия исключения детей из числа собственников при заключении приватизационных договоров ощущаются по сей день, а расхлебывать эти последствия, как утверждает Б. М. Верзуб, государство будет еще не один десяток лет <6>. ——————————— <6> Верзуб Б. М. Охрана жилищных и имущественных прав несовершеннолетних. Новые подходы в деятельности органов местного самоуправления по профилактике детской безнадзорности, социального сиротства и защите прав детей / РОО «Право ребенка» Российского исследовательского центра по правам человека. Смоленск-Москва, 2003. С. 76.
Остается надеяться, что при приведении межбюджетных отношений в соответствие Закону о местном самоуправлении будет решена проблема субвенций органам местного самоуправления на осуществление деятельности по опеке и попечительству в отношении оказавшихся на их территории детей из других муниципалитетов, регионов и стран. Изучение уставов муниципальных образований, проведенное А. В. Черкасовым, показало, что многие органы местного самоуправления не внесли, как того требует закон, раздел по реализации работы по опеке и попечительству над различными категориями граждан, не указали, на какое структурное подразделение возлагается эта работа, какие документы подписываются собственно главой органа опеки и попечительства, а какие руководителем службы (структурного подразделения) <7>. ——————————— <7> Черкасов А. В. Гарантии защиты конституционных прав несовершеннолетних: Дис. … к. ю.н. (12.00.02). МВД РФ; СПбУ, 2005. С. 131.
В настоящее время в большинстве органов опеки и попечительства всю работу по защите прав несовершеннолетних выполняет, как правило, один специалист (инспектор) по охране детства. Это приводит к тому, что удается выполнять только самую неотложную работу, как правило, связанную с представительством интересов несовершеннолетнего в суде, подготовкой заключений (зачастую непрофессиональных, в связи с отсутствием необходимых для этого навыков и знаний), по запросу суда и т. д. Работа органа местного самоуправления по опеке и попечительству над детьми рассматривается сегодня как планируемый процесс профессиональной работы служб органа опеки, включающий периодическую оценку результатов работы, производимую с точки зрения успешности развития ребенка. При создании этой модели разработчики неминуемо пришли к необходимости создания новой формы устройства ребенка в семью — патронатного воспитания ребенка в семье патронатного воспитателя, а также введения социального патроната над ребенком, проживающим в проблемной кровной семье. Введение данных форм работы органа опеки, на взгляд ряда ученых, создает отсутствующий в настоящее время механизм реализации имеющихся российских законов, защищающих семью и ребенка <8>. ——————————— <8> См.: Терновская М. Ф. Патронат как механизм реализации права ребенка жить и воспитываться в семье. Гражданское общество: практические и научно-методические аспекты // Информационно-методическое издание / Общ. ред., сост.: О. В. Пишкова, А. Ф. Радевич. Ижевск: ИГОО «Центр социальных и образовательных инициатив», 2002. С. 136 — 140.
Также к органам защиты конституционных прав несовершеннолетних относятся орган управления социальной защитой населения, орган управления, орган по делам молодежи, орган управления образованием инспекции по делам несовершеннолетних ОВД. Следует отметить одно обстоятельство, связанное с характером вопросов опеки и попечительства. Закон «Об общих принципах…» от 6 октября 2003 г. отнес опеку и попечительство к вопросам местного значения. В 2009 г. были внесены изменения, однако местное самоуправление по-прежнему имеет возможность решать вопросы опеки и попечительства. Муниципальная реформа, как показывает практика, пока еще не улучшила положение с обеспечением прав несовершеннолетних. Проблемы обеспечения прав лиц, не достигших совершеннолетия, до настоящего времени остаются должным образом не исследованными. Для обеспечения и реализации прав несовершеннолетних в субъектах Российской Федерации необходимо создать департаменты (управления) по делам семьи, которые явились бы связующим звеном между органами местного самоуправления и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в обеспечении прав несовершеннолетних. Основные функции департамента: обеспечение реализации прав несовершеннолетнего в различных сферах жизни общества, проведение пропагандистской работы среди населения по объяснению необходимости воспитания детей в семье, а также обеспечение прав семьи, материнства и детства <9>. ——————————— <9> См.: Середа Л. М. Полномочие органов опеки и попечительства в защите прав несовершеннолетних // Безопасность больших городов: Материалы работы круглого стола. Волгоград: ВА МВД РФ, 2002. С. 103.
Муниципальные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав образуются органами местного самоуправления, в их состав могут входить представители государственных и муниципальных органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, предусмотренной Законом Российской Федерации «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», имеющие опыт работы с несовершеннолетними, а также представители иных государственных и муниципальных органов и организаций независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности. Члены муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав имеют право в установленном законодательством Российской Федерации порядке посещать расположенные на соответствующих территориях учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних для обследования условий воспитания, обучения и содержания в них несовершеннолетних. Учет несовершеннолетних, нуждающихся в устройстве, осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Одно из важнейших полномочий местного самоуправления, связанное с реализацией прав несовершеннолетних, — это образование. Муниципальная система образования — это совокупность всех образовательных учреждений, независимо от их форм собственности и административного подчинения, находящихся на территории данного муниципального образования, взаимодействующих между собой и муниципальными органами управления образованием в интересах населения территории муниципального образования, ее комплексного развития <10>. ——————————— <10> Солдатов А. П., Середа Л. М. Обеспечение прав несовершеннолетних органами местного самоуправления: Монография / Под ред. д-ра юрид. наук А. П. Солдатова. Славянск-на-Кубани: Издательский центр СГПИ, 2007. С. 95.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Для разграничения полномочий между органами местного самоуправления и муниципальными органами управления образованием необходимо дать определение таким понятиям, как «муниципальное общеобразовательное учреждение», «муниципальная система образования». Анализ практики соблюдения прав детей в системе муниципального образования подтвердил: права детей в системе образования соблюдаются лишь частично. Один из основных факторов, препятствующих более полной реализации прав детей в образовательных учреждениях, — низкий уровень правовой культуры всех участников образовательного процесса. Причины нарушения прав детей связаны с существующими условиями деятельности образовательных учреждений и со стереотипами в области содержания образования и его организации <11>. ——————————— <11> Реализация прав несовершеннолетних в работе образовательных учреждений: Методическое пособие / Автор-составитель Ф. П. Черноусова. М.: Центр педагогического образования, 2007. С. 3.
В целях обеспечения прав несовершеннолетних, обучающихся в муниципальных образовательных учреждениях, необходимо принимать конструктивные меры по защите их прав. Несовершеннолетнему, поступившему на учебу в муниципальное общеобразовательное учебное заведение, должны быть созданы условия для доступного и качественного образования, обеспечена безопасность, полноценное питание. В настоящее время остро стоит вопрос о соблюдении санитарно-гигиенических норм в школах. Таким образом, деятельность органов местного самоуправления по реализации и защите прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних проводится в следующих направлениях: 1. Обеспечение охраны общественного порядка. 2. Общая защита прав несовершеннолетних. 3. Вопросы опеки и попечительства. 4. Вопросы образования. К сожалению, пока из-за недостаточной правовой и организационной оформленности органов местного самоуправления сотрудники муниципальных органов опеки и попечительства не в состоянии в полной мере осуществлять социальный патронаж неблагополучных семей, обеспечивать полноценную защиту прав и интересов детей, выявлять и ставить на профилактический учет семьи. Именно это послужило причиной очередных изменений в этом вопросе в июле 2009 г. В муниципальных образовательных учреждениях также наблюдаются проблемы финансово-организационного характера. Не полностью проработан механизм эффективного взаимодействия между муниципальными и государственными органами в сфере прав несовершеннолетних. Необходимо развитие взаимодействия органов местного самоуправления с общественными объединениями, религиозными, правозащитными организациями и иными государственными структурами в сфере защиты материнства и детства при координирующей роли органов местного самоуправления. Необходима разработка органами местного самоуправления собственных муниципальных программ в области защиты материнства и детства с учетом соответствующих региональных и федеральных программ. Для защиты прав несовершеннолетних матерей и оказания им юридической, психологической и иных видов помощи создать в крупных муниципальных образованиях специальные муниципальные центры. В остальных муниципальных образованиях проводить курсы, семинары для несовершеннолетних матерей. Сегодня можно говорить о необходимости, учитывая остроту проблемы, создания в крупных муниципальных образованиях муниципальных центров помощи несовершеннолетним матерям. Другие муниципальные образования могли бы использовать иные организационно-правовые формы помощи несовершеннолетним матерям (организация различных курсов, пунктов, проведение семинаров и т. д.). В сфере реализации прав несовершеннолетних деятельность органов местного самоуправления не носит системного характера. Для улучшения ситуации предлагается: — принятие соответствующих муниципальных актов; — введение должностей специалистов по защите прав несовершеннолетних в муниципальных образованиях; — совершенствование практики совместных рейдов, проводимых органами внутренних дел совместно с органами опеки и попечительства; — совершенствование работы муниципальных образовательных учреждений по предоставлению образования, информированию о возможных противоправных деяниях в отношении несовершеннолетних, улучшение питания, прекращение практики «рекомендации» родителям перевести ребенка на домашнее обучение; — органы местного самоуправления совместно с ОВД, органами государственной власти субъектов должны выявлять несовершеннолетних, не получающих основное общее образование, выяснять причины этого и предпринимать установленные законом меры; — органы местного самоуправления, ведающие вопросами опеки, должны налаживать взаимодействие с ОВД в сфере профилактики противоправного поведения в отношении несовершеннолетних; — увеличение финансирования муниципальных программ отдыха и досуга несовершеннолетних; — сокращение очередей в детские дошкольные учреждения путем увеличения количества мест в них, предусмотреть денежные выплаты по уходу родителям, стоящим в подобных очередях; — стимулирование жилищных муниципальных программ в отношении несовершеннолетних.
