(Романовская О. В.) («Трудовое право в России и за рубежом», 2013, N 4)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБЪЕДИНЕНИЙ РАБОТОДАТЕЛЕЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О. В. РОМАНОВСКАЯ
Романовская Ольга Валентиновна, профессор кафедры частного и публичного права Пензенского государственного университета, доктор юридических наук.
В статье рассматривается опыт правового регулирования статуса объединений работодателей в субъектах Российской Федерации. Анализируются положения законов, как утративших юридическую силу, так и тех, которые действуют по настоящее время. Представлен вывод об отсутствии активных действий со стороны регионального законодателя в указанной сфере, что следует оценивать отрицательно. Тем самым тормозится активность самих объединений работодателей, а это вряд ли способствует формированию цивилизованных отношений социального партнерства.
Ключевые слова: объединение работодателей, трудовое право, социальное партнерство, законодательство субъекта Российской Федерации.
Legal regulation of activities of associations of employers by the legislation of the subject of the Russian Federation O. V. Romanovskaya
In the article experience of legal regulation of the status of employers’ associations in subjects of the Russian Federation is considered. Provisions of laws, as lost validity, and what act to the present are analyzed. The conclusion about lack of active actions is presented from the regional legislator in the specified sphere that it is necessary to estimate negatively. Thereby activity of employers’ associations is braked, and it hardly promotes formation of the civilized relations of social partnership.
Key words: association of employers, labor law, social partnership, the legislation of the subject of the Russian Federation.
Одним из видов объединений, имеющих свою специфику, выступают объединения работодателей. Прежде чем приступить к характеристике специфических черт, необходимо отметить, что их правовой статус вытекает из ряда международных документов. Конвенция Международной организации труда (МОТ) от 9 июля 1948 г. N 87 «О свободе ассоциации и защите права на организацию» в ст. 2 устанавливает право предпринимателей без какого бы то ни было различия создавать по своему выбору организации без предварительного на то разрешения <1>. Конвенция МОТ от 1 июля 1949 г. N 98 «Относительно применения принципов права на организацию и заключение коллективных переговоров» закрепляет гарантии правового статуса организаций предпринимателей. Статья 5 Европейской социальной хартии также предусматривает обязанность государств обеспечивать и поощрять свободу ассоциации как трудящихся, так и работодателей. Принцип обеспечения права работодателей на объединение для защиты своих прав и интересов производен также от положений ст. 30 Конституции Российской Федерации. ——————————— <1> Текст Конвенций МОТ по: Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. М., 1990.
Пробелы федерального законодательства были восполнены в некоторых субъектах Российской Федерации путем принятия региональных нормативных актов. В качестве примеров можно привести Закон Свердловской области от 29 июля 1996 г. N 29-ОЗ «Об объединениях работодателей в Свердловской области», Закон Тюменской области от 13 мая 1999 г. N 108 «Об объединениях работодателей в Тюменской области», Закон Республики Алтай от 3 ноября 1999 г. N 14-11 «Об объединениях работодателей в Республике Алтай», Закон Краснодарского края от 4 июля 2000 г. N 279-КЗ «Об объединениях работодателей», Закон Челябинской области от 13 ноября 2000 г. N 148-ЗО «Об объединениях работодателей в Челябинской области» и др. Однако практически все они просуществовали около года (немногие чуть дольше) и были признаны утратившими силу. Несмотря на то что указанные правовые акты относятся уже к истории права, их содержание может дать положительный опыт. Общие моменты, относящиеся к организации объединений работодателей, можно сформулировать в следующем. Все региональные законы с большой осторожностью подходили к определению формы юридического лица данного объединения. Например, Закон Свердловской области давал общую формулировку: «Объединение работодателей — некоммерческая организация, создаваемая работодателями на основе добровольного членства или договора в целях представительства и защиты их интересов и развития социального партнерства» (ч. 2 ст. 1). Кроме того, данный Закон допускал объединение работодателей на основе договора без создания юридического лица. Закон Тюменской области разделял объединения работодателей юридических лиц и физических лиц. Если первые характеризовались как союзы (ассоциации), т. е. с помощью нормативного аппарата Гражданского кодекса РФ применительно к объединениям юридических лиц, то вторые менее определенно — «некоммерческая организация, объединяющая граждан (индивидуальных предпринимателей) на добровольных началах». В Челябинской области Закон предписывал конкретные организационно-правовые формы юридических лиц, но также с разделением в зависимости от состава участников: «Объединения работодателей — физических лиц создаются в форме общественной организации. Объединения работодателей — юридических лиц, а также объединения, в которые входят и работодатели — юридические лица, и работодатели — физические лица, создаются в форме некоммерческого партнерства». При этом указывалось, что областные объединения работодателей могут добровольно объединяться в ассоциации (союзы) объединений работодателей Челябинской области. Разнообразие в Законах также присутствует при определении возможных участников и учредителей объединений работодателей. Закон Свердловской области устанавливал, что учредителями и членами объединения работодателей могут быть работодатели — юридические лица независимо от их организационно-правовой формы и индивидуальные предприниматели, использующие труд наемных работников. В то же время предусматривался запрет: не могут быть учредителями и членами объединения работодателей органы государственной власти и органы местного самоуправления, профсоюзные и иные общественные объединения (ст. 5). Закон Челябинской области шел по другому пути: «Работодатель — организация (юридическое лицо) независимо от форм собственности, ее обособленное подразделение (филиал, представительство), государственный орган, орган местного самоуправления, представляемые их руководителями (администрацией), либо физическое лицо, с которыми работник состоит в трудовых отношениях» (ст. 1). Получалось, что членом объединения работодателей могли выступать филиалы и представительства, которые не обладают статусом юридического лица, а также органы публичной власти. Законы Тюменской и Челябинской областей понятие работодателя определили через юридическое или физическое лицо, имеющее наемных работников. Обращает на себя внимание то, что юридическое лицо, согласно этим двум нормативным актам, представляли руководители (администрация). Данное правило не соответствует федеральным законам, регулирующим порядок деятельности ряда коммерческих организаций. В частности, в соответствии с ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ «Об акционерных обществах» <2> принятие решения об участии общества в ассоциациях и иных объединениях коммерческих организаций относится к компетенции общего собрания акционеров. В соответствии со ст. 33 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» <3> к исключительной компетенции общего собрания участников общества относится принятие решения об участии в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций. ——————————— <2> Собрание законодательства РФ. 1996. N 1. Ст. 1. <3> Собрание законодательства РФ. 1998. N 7. Ст. 785.
Утрата юридической силы региональных законов, по-видимому, произошла в преддверии принятия федерального закона, что и можно было наблюдать в 2002 г. Федеральный закон от 27 ноября 2002 г. N 156-ФЗ «Об объединениях работодателей» <4> реализует общие положения международных актов о праве работодателей без предварительного разрешения органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов на добровольной основе создавать объединения работодателей в целях представительства законных интересов и защиты прав своих членов в сфере социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических отношений с профессиональными союзами и их объединениями, органами государственной власти, органами местного самоуправления (ст. 2). Государство берет на себя обязательство содействовать реализации права работодателей на объединение в целях развития социального партнерства, обеспечения участия работодателей в установленном порядке в формировании и проведении согласованной политики в сфере социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических отношений. Следует подчеркнуть, что государство только содействует праву работодателей на самоорганизацию, но не инициирует создание объединений работодателей. Хотя в юридической науке высказывалась позиция о более активной роли государства в этом процессе. Министерству здравоохранения и социального развития РФ предлагалось взять в свои руки процесс создания как отраслевых, так и территориальных объединений работодателей <5>. С таким предложением следует не согласиться. Превращение социального партнерства в государственный патернализм приведет к выхолащиванию самой идеи, имеющей основу в принципах социально-рыночной экономики. Зачем тогда вообще объединения работодателей, если государство и так возьмет все в свои руки? ——————————— <4> Собрание законодательства РФ. 2002. N 48. Ст. 4741. <5> Сошникова Т. Л. Проблемы совершенствования законодательства о социальном партнерстве // Трудовое право. 2008. N 12.
Принятие Федерального закона перечеркнуло инициативу субъектов Российской Федерации. К тому же статья 3 Федерального закона «Об объединениях работодателей» устанавливает, что правовое положение объединений работодателей определяется Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами. О региональном нормотворчестве в Законе нет ни слова. Такое положение вызывает неоднозначное отношение. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся административное и трудовое законодательство. В соответствии со ст. 1 Трудового кодекса РФ одной из основных задач трудового законодательства является защита прав и интересов работодателей. Даже если поспорить и сделать вывод, что статус объединений работодателей не входит в предмет регулирования трудового законодательства, нельзя отрицать, что в любом случае он относится к административной правоспособности и подпадает под действие административного законодательства (которое также является предметом совместного ведения). Однако депутаты законодательных органов субъектов Российской Федерации находятся под жестким контролем со стороны значительного количества федеральных органов (прокуратура, Минюст, полномочные представители президента в федеральных округах), и вряд ли будут идти на эксперименты, тем более в таком (несущественном в их понимании) вопросе, как статус объединений работодателей. Исходя из этого в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации не приняты специальные законы, посвященные статусу работодателей. В то же время есть исключения. Так, действует Закон Московской области от 26 апреля 2000 г. N 26/2000ОЗ «О деятельности объединений работодателей в сфере социального партнерства в Московской области» (в ред. от 23 ноября 2007 г.). Областной закон устанавливает правовые основы деятельности объединений работодателей Московской области в сфере социального партнерства. Его действие распространяется на объединения работодателей, зарегистрированные в установленном законодательством Российской Федерации и законодательством Московской области порядке, действующие на территории Московской области и участвующие в социальном партнерстве в соответствии с Законом Московской области «О социальном партнерстве в Московской области». Понятие объединения работодателей отличается развернутой характеристикой (в отличие от Федерального закона): «…объединение работодателей — форма некоммерческой организации, объединяющей на добровольной основе работодателей для представительства интересов и защиты прав своих членов во взаимоотношениях с профсоюзами, органами государственной власти и органами местного самоуправления» (ст. 1). Права объединения работодателей наполнены также большей конкретикой, чем это предусмотрено федеральным законодательством. Особо можно выделить следующие права объединения работодателей (ст. 2 Закона Московской области): — участвовать в разработке и рассмотрении проектов законодательных и нормативных правовых актов, планов и программ органов государственной власти Московской области и органов местного самоуправления в сфере социально-трудовых и связанных с ними экономических отношений; — разрабатывать и вносить предложения к проектам законодательных актов, планов, программ, нормативных правовых актов Московской области и органов местного самоуправления в сфере социально-трудовых и связанных с ними экономических отношений; — участвовать с правом совещательного голоса в заседаниях Московского областного собрания; — участвовать в заседаниях правительства Московской области при рассмотрении вопросов в сфере социального партнерства по согласованию с правительством Московской области. Среди прав, предусмотренных Областным законом, можно обнаружить также полномочие по осуществлению контроля за выполнением условий и обязательств, предусмотренных коллективными договорами и соглашениями. Федеральный закон рассматривает данное право как обязанность — «осуществлять контроль за выполнением заключенных объединением работодателей соглашений». Областной закон отличается и в вопросе определения ответственности объединения работодателей. Статья 15 (ч. 1) Федерального закона кратка: «Объединение работодателей несет ответственность за нарушение или невыполнение заключенных им соглашений в части, касающейся обязательств этого объединения, в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, указанными соглашениями». Статья 5 Областного закона дает развернутую характеристику: «Объединения работодателей в процессе деятельности в сфере регулирования социально-трудовых отношений в соответствии с законодательством Российской Федерации несут ответственность за: — уклонение от коллективных переговоров; — отказ от заключения соглашений на согласованных сторонами в ходе коллективных переговоров условиях; — нарушение или невыполнение условий и обязательств, включенных в соглашения, в части, касающейся обязательств этого объединения; — непредоставление информации, необходимой для коллективных переговоров и осуществления контроля за соблюдением условий соглашения; — уклонение от участия в примирительных процедурах; — другие действия или бездействие в сфере социального партнерства, противоречащие требованиям законодательства». Помимо Закона Московской области действует также Закон Ивановской области от 8 июня 2012 г. N 35-ОЗ «О правах профессиональных союзов в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, работодателями, их объединениями (союзами, ассоциациями), другими общественными объединениями и гарантиях их деятельности в Ивановской области». Уже по наименованию нетрудно увидеть, что правовой статус объединений работодателей затрагивается через полномочия профсоюзов, т. е. опосредованно. Закон Ивановской области устанавливает, что отношения профсоюзов и объединений работодателей строятся на основе социального партнерства и взаимодействия сторон трудовых отношений, их представителей, а также на основе системы коллективных договоров, соглашений. Профсоюзы вправе осуществлять взаимодействие с работодателями, их объединениями (союзами, ассоциациями) по развитию санаторно-курортного лечения, учреждений отдыха, туризма, массовой физической культуры и спорта. Получается, Областной закон сужает сферу взаимодействия, что заставляет задуматься о его целесообразности. Все-таки предмет регулирования федерального законодательства более широк. Выделены формы взаимодействия работодателей, их объединений (союзов, ассоциаций), других общественных объединений с профсоюзами по вопросам социально-трудовых отношений: проведение консультаций, переговоров, заключение договоров о сотрудничестве. В соответствии со ст. 3 Закона Ивановской области профсоюзы вправе участвовать в рассмотрении работодателями, их объединениями (союзами, ассоциациями), другими общественными объединениями своих предложений по вопросам социально-трудовых отношений. Для осуществления своей уставной деятельности профсоюзы вправе бесплатно и беспрепятственно получать информацию по вопросам социально-трудовых отношений. Профсоюзы имеют право обсуждать полученную информацию с приглашением представителей работодателей, их объединений (союзов, ассоциаций). Согласно ст. 5 Закона Ивановской области работодатели, их объединения (союзы, ассоциации), в которых работают члены профсоюза, не препятствуют допуску представителей соответствующего вышестоящего профсоюзного органа при осуществлении профсоюзного контроля в организации независимо от ее формы собственности и подчиненности. Обобщая, можно констатировать, что региональный законодатель в вопросах определения правового статуса объединений работодателей устранился от активного нормотворчества. В то же время и Федеральный закон не решил многих значимых вопросов. Например, ст. 3 Федерального закона «Об объединениях работодателей» так и не определила форму юридического лица: «Объединение работодателей — форма некоммерческой организации, основанная на членстве работодателей (юридических и (или) физических лиц)». Формы некоммерческих организаций установлены Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» <6>, их перечень широк (ст. 2) и не носит исключительный характер (некоммерческие организации создаются и в других формах, предусмотренных федеральными законами). В данном случае возникает вопрос, будет ли объединение работодателей новой формой некоммерческой организации или оно должно вписаться в вышеприведенный перечень? ——————————— <6> Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
Если объединения работодателей привести к общей классификации некоммерческих организаций, возникают трудности, в какой именно организационно-правовой форме должны они создаваться. Так, А. В. Мазуров, анализируя практику Конституционного Суда РФ относительно трактовки понятия «объединения граждан», приходит к выводу, что таковым будет также объединение работодателей <7>. В. И. Шкатулла также характеризует объединения работодателей как разновидность общественных объединений <8>. ——————————— <7> Мазуров А. В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» (постатейный). М., 2006. <8> Данная позиция изложена в комментарии к ст. 4 Федерального закона «Об общественных объединениях», посвященной законам об общественных объединениях. См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общественных объединениях» (постатейный) / Под ред. В. И. Шкатуллы. М., 2003.
Кстати, п. 4.1.16 Устава Общероссийского отраслевого объединения работодателей «Союз машиностроителей России» предусматривает право осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях, хотя в иных положениях устава не говорится о данном союзе как общественном объединении. Однако с данными выводами нельзя согласиться. Согласно ст. 6 Федерального закона 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» учредителями общественного объединения могут быть только физические лица и юридические лица, сами являющиеся общественными объединениями. Статья 4 данного Закона хоть и допускает специальное регулирование отдельным законом деятельности некоторых общественных объединений, но уточняет приоритет норм Федерального закона «Об общественных объединениях». Исходя из этого общественную организацию, являющуюся одновременно объединением работодателей, могут создать только либо граждане — индивидуальные предприниматели, либо юридические лица — общественные объединения. В. Е. Чиркин относит объединения работодателей к особой группе организаций — юридическим лицам публичного права <9>. С таким видением проблемы следует согласиться. Другое дело, что российский законодатель пока не воспринимает идею юридических лиц публичного права, которая нуждается в тщательной проработке и внедрении в правовую действительность <10>. ——————————— <9> См.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. 352 с. <10> См. более подробно авторскую позицию: Романовская О. В. О понятии публичной корпорации // Правоведение. 2006. N 5. С. 53 — 65; Она же. Публичная корпорация: понятие, значение, проблемы и перспективы определения правового статуса // Реформы и право. 2011. N 2. С. 3 — 23.
Статья 4 Федерального закона «Об объединениях работодателей» классифицирует виды объединений, указывая, что они могут создаваться по территориальному (региональному, межрегиональному), отраслевому, межотраслевому, территориально-отраслевому признакам. Обращает на себя внимание демократичность Закона. Он допускает создание в рамках одной отрасли нескольких объединений работодателей. Такое же правило действует в отношении одной территории. Монополизм отсутствует. Точно так же следует, что общероссийское объединение работодателей может быть одно, но их может быть и несколько. Часть 2 ст. 4 Закона «Об объединениях работодателей» предусматривает: «Общероссийское объединение работодателей — объединение, созданное на добровольной основе общероссийскими отраслевыми (межотраслевыми), региональными (межрегиональными) объединениями работодателей и осуществляющее свою деятельность на территориях более половины субъектов Российской Федерации». Однако далее идет дополнение во множественном числе: «Уставами общероссийских объединений работодателей может предусматриваться членство в них также работодателей». А. Ф. Нуртдинова считает, что общероссийское объединение работодателей, по сути, представляет собой федерацию объединений работодателей (по терминологии Конвенции МОТ N 87), т. е. объединяет не самих работодателей, а их объединения — общероссийские отраслевые и межотраслевые, региональные и межрегиональные. Соответственно такое объединение (федерация объединений работодателей России) по смыслу ч. 2 ст. 4 Федерального закона «Об объединениях работодателей» должно быть единственным, поскольку, во-первых, оно объединяет все другие объединения работодателей, во-вторых, не указано, на основании какого признака объединяются отраслевые, территориальные и др. организации работодателей, следовательно, критерии разграничения общероссийских объединений не установлены <11>. ——————————— <11> Нуртдинова А. Ф. Объединения работодателей: их права и обязанности в системе социального партнерства // СПС «КонсультантПлюс». 2003.
Как представляется, создание единственного федерального объединения работодателей приведет к монополизму. Учитывая, что нет обязанности создавать объединения работодателей, как можно будет начинающие институты «загнать» под одну «крышу» (в прямом и переносном смысле)? Установление обязательного членства вряд ли будет способствовать развитию рыночных отношений. Работодателям будет легче вообще не объединяться и формировать только союзы, отстаивающие сугубо коммерческие интересы. Объединение-монополист более подконтрольно (как государственному аппарату, так и финансовым группам), но вряд ли приведет именно к социальному партнерству, в котором должны учитываться интересы всех хозяйствующих субъектов (в том числе из сферы малого и среднего предпринимательства). Членом объединения становится работодатель. Статья 20 Трудового кодекса РФ предусматривает: «Работодатель — физическое лицо либо юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые отношения с работником. В случаях, предусмотренных федеральными законами, в качестве работодателя может выступать иной субъект, наделенный правом заключать трудовые договоры». Это означает, что членом объединения становится именно предприниматель или юридическое лицо, а не руководитель организации. В то же время на практике могут создаваться общественные организации, объединяющие руководителей предприятий, организаций, учреждений. Например, в некоторых регионах создаются клубы бизнес-леди, объединяющие женщин-руководителей или предпринимателей. В России созданы общероссийская общественная организация «Союз директоров средних специальных учебных заведений России», Российский союз ИТ-директоров. Такие общественные организации не являются объединениями работодателей. Приведенные проблемы могли бы быть разрешены путем принятия законов на уровне субъектов Российской Федерации. По крайней мере многие вопросы можно попытаться решить в виде правового эксперимента. Однако ограничительное толкование норм Федерального закона «Об объединениях работодателей» приводит к тому, что региональный законодатель, находясь под пристальным контролем со стороны федерального центра, устранился от активных действий. Как следствие — утрата силы подавляющего большинства ранее существовавших законов о статусе объединений работодателей в регионах. Более глубокие последствия заключаются в том, что тормозится активность самих объединений работодателей, а это вряд ли способствует формированию цивилизованных отношений социального партнерства.
Литература
1. Комментарий к Федеральному закону «Об общественных объединениях» (постатейный) / Под ред. В. И. Шкатуллы. М.: Юстицинформ, 2003. 272 с. 2. Мазуров А. В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» (постатейный). М.: Частное право, 2006. 392 с. 3. Нуртдинова А. Ф. Объединения работодателей: их права и обязанности в системе социального партнерства // СПС «КонсультантПлюс». 2003. 4. Романовская О. В. О понятии публичной корпорации // Правоведение. 2006. N 5. С. 53 — 65. 5. Романовская О. В. Публичная корпорация: понятие, значение, проблемы и перспективы определения правового статуса // Реформы и право. 2011. N 2. С. 3 — 23. 6. Сошникова Т. Л. Проблемы совершенствования законодательства о социальном партнерстве // Трудовое право. 2008. N 12. С. 80 — 87. 7. Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. 352 с.
