(Голомолзин А. Н.) («Энергетическое право», 2012, N 1)
ОСОБЕННОСТИ АНТИМОНОПОЛЬНОГО КОНТРОЛЯ НА ГАЗОВЫХ РЫНКАХ
А. Н. ГОЛОМОЛЗИН
Голомолзин А. Н., заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы России.
В настоящее время группа лиц ОАО «Газпром» занимает доминирующее положение как на рынках газа (добыча, реализация), так и на смежных рынках оказания услуг по транспортировке газа по магистральным газопроводам и газораспределительным сетям конечным потребителям.
ОАО «Газпром»
Добыча природного газа ООО «Газпром добыча…» > 65% в Российской Федерации
Газораспределение Транспортировка газа по ОАО «Газпром газораспределение» по магистральным Газораспределительные организации трубопроводам (облгазы, крайгазы, райгазы, горгазы)
«трансгазы» Более чем в 60 /\ Субъекты Естественно-монопольный субъектах Российской / \ естественной вид деятельности Федерации монополии
Оказание услуг Реализация газа по техническому обслуживанию ООО «Газпром внутридомового газового межрегионгаз оборудования (ТО ВДГО) «…регионгазы» ОАО «Газпром газораспределение» > 65% в Российской Газораспределительные Федерации организации (облгазы, крайгазы, райгазы, горгазы)
Более чем в 60 /\ Субъекты субъектах Российской / \ естественной Федерации монополии
Кроме того, организации группы лиц ОАО «Газпром» (облгазы, крайгазы, райгазы, горгазы) более чем в 60 субъектах Российской Федерации занимают доминирующее положение в сфере оказания услуг по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования (далее — ТО ВДГО). Таким образом, в настоящее время газовая монополия распространена на целом ряде смежных рынков: от добычи газа до снабжения им конечных потребителей, включая оказание услуг по ТО ВДГО. За период 2008 — 2011 гг. ФАС России и ее территориальными органами рассмотрено 212 дел о нарушении участниками газового рынка антимонопольного законодательства. В том числе необходимо отметить, что основная часть нарушений была выявлена антимонопольным органом в сфере поставки газа в части навязывания невыгодных условий договора и нарушения порядка ценообразования (45 дел), оказания услуг по ТО ВДГО в части установления монопольно высокой цены на них, навязывания невыгодных условий договора (54 дела), организации доступа к магистральным и распределительным газопроводам (28 дел), реализации сжиженных углеводородных газов (далее — СУГ), в части осуществления участниками рынка согласованных действий по повышению розничных цен на СУГ, установления монопольно высокой цены на СУГ для заправки автомобильного транспорта (36 дел). Общая сумма наложенных антимонопольным органом штрафов за указанные нарушения за период 2008 — 2011 гг. составила более 1 млрд. руб. Самые многочисленные из них были наложены за злоупотребление региональными поставщиками газа ОАО «Газпром» своим доминирующим положением в части навязывания невыгодных условий договора поставки газа и нарушения порядка ценообразования (1,2 млрд. руб.). Одним из таких ярких примеров, когда в практике антимонопольных органов применение мер антимонопольного реагирования повлекло существенные изменения в сложившиеся правоотношения, является ряд дел о нарушении региональными поставщиками газа ОАО «Газпром» антимонопольного законодательства. С 2007 г. региональными поставщиками газа ОАО «Газпром» в адрес промышленных потребителей газа были направлены к заключению проекты договоров поставки газа на 2008 — 2012 гг., содержащие жесткие и невыгодные условия, в частности, за перерасход месячного объема газа предусматривались дополнительные штрафные санкции. При проведении договорной кампании ОАО «Газпром» в период 2008 — 2009 гг. в ФАС России поступало значительное количество жалоб и обращений организаций, в том числе от Российского союза промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, губернаторов Краснодарского края и Рязанской области, Государственной Думы Ярославской области, Союза сахаропроизводителей России «Союзроссахар», Российского союза кожевников и обувщиков, Союза меховщиков, Российского профсоюза работников текстильной и легкой промышленности и др., в связи с неудовлетворительной работой газоснабжающих организаций системы ОАО «Газпром» (ООО «Газпроммежрегионгаз») (далее — поставщики) в части заключения типовых долгосрочных договоров поставки газа на 2008 — 2012 гг. Организации — потребители газа в Российской Федерации получали от Поставщиков типовые проекты долгосрочных договоров поставки газа на 2008 — 2012 гг., содержащие условия о дополнительных штрафных санкциях за превышение месячного объема газа, не предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации. Данные штрафные санкции применялись наряду с повышающими коэффициентами, регулирующими тарифы на газ, потребленный сверх договорных объемов. Многие потребители в силу монопольного положения поставщика были вынуждены заключать долгосрочные договоры поставки газа на условиях. Общая политика монополиста (поставщика газа) при проведении договорной кампании была направлена на увеличение платы за перерасход газа, что значительно увеличивало финансовую нагрузку на предприятия. Применение дополнительных штрафных санкций привело к резкому повышению стоимости газа, отбираемого сверх установленного договором, для конечных потребителей и, как следствие, к росту стоимости конечной продукции. В 2009 г. по заявлению ЗАО «Завод ВМС» ФАС России было рассмотрено дело о нарушении ООО «Мосрегионгаз» ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, выразившемся в навязывании невыгодных условий долгосрочного договора поставки газа для ЗАО «Завод вторичных металлов и сплавов» (далее — ЗАО «Завод ВМС») и ЗАО «Торговая фирма «Волоколамск», а также в нарушении установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования. ООО «Мосрегионгаз» включило в долгосрочный договор поставки газа условия, ущемляющие интересы потребителей (штрафные санкции за перерасход месячного объема газа). Потребитель был вынужден заключить договор на условиях, невыгодных для себя, что повлекло значительные расходы на оплату фактически выбранных объемов газа и оплату штрафных коэффициентов. Действующим законодательством Российской Федерации определен порядок ценообразования на газ. Установление в договоре поставки газа дополнительных штрафных санкций за превышение месячного объема газа наряду с коэффициентами, предусмотренными Правилами поставки газа в Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.02.1998 N 162 (далее — Правила), недопустимо и является нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования. По результатам рассмотрения дела Комиссией ФАС России было принято решение признать факт нарушения ООО «Мосрегионгаз» в части навязывания заявителям условий договора, невыгодных для них, а также нарушения поставщиком установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования. ФАС России предписала ООО «Мосрегионгаз» привести в соответствие с действующим законодательством долгосрочные договоры поставки газа, заключенные ООО «Мосрегионгаз» с ЗАО «Завод ВМС» и ЗАО «Торговая фирма «Волоколамск», исключив из них условия, устанавливающие штрафные коэффициенты за превышение месячного объема поставки на весь период действия договора поставки газа. Компании также было предписано направить всем контрагентам предложения о внесении изменений в договоры поставки газа в части исключения из них указанных условий. Правовая позиция ФАС России по данному делу о неправомерности применения дополнительных штрафных санкций подтверждена судами всех инстанций, а также Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. В условиях нехватки газа ОАО «Газпром» как крупнейший поставщик газа и владелец газотранспортной инфраструктуры имел возможность навязывать промышленным потребителям газа невыгодные условия. На основании данного частного случая ФАС России обобщила подход к урегулированию отношений между поставщиками и потребителями природного газа. Поскольку договоры поставки газа в системе ОАО «Газпром» являются типовыми, ФАС России потребовала от региональных поставщиков газа системы ОАО «Газпром» исключить дополнительные штрафные санкции из долгосрочных договоров поставки газа, привести условия договоров в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации. Указанное требование антимонопольного органа было направлено в адрес всех региональных поставщиков газа, осуществляющих свою деятельность по всей территории Российской Федерации <1>. ——————————— <1> Впервые дело о нарушении поставщиком антимонопольного законодательства Российской Федерации в части установления в договоре поставки дополнительных штрафных санкций за перерасход газа было рассмотрено в 2008 г. Карачаево-Черкесским УФАС России в отношении ООО «Кавказрегионгаз», а 14.04.2009 Постановлением Высшего Арбитражного Суда это решение было признано верным. Данное решение легло в основу рассмотрения аналогичных дел во многих регионах России.
По фактам нарушений поставщиками газа (установление в договорах дополнительных штрафных санкций за перерасход газа) антимонопольным органом наряду с восстановлением условий конкуренции были наложены значительные штрафные санкции. Только за период 2008 — 2010 гг. ФАС России, в том числе ее территориальными органами, за злоупотребление поставщиками газа доминирующим положением в части навязывания потребителям невыгодных условий договора и нарушения установленного порядка ценообразования на газоснабжающие организации системы ОАО «Газпром» наложено штрафов на общую сумму более 1 млрд. руб. ФАС России и ее территориальные органы проводят изучение ситуации, связанной с исполнением и заключением поставщиками долгосрочных договоров поставки газа, и в случае выявления нарушений антимонопольного законодательства принимают меры по их пресечению. По информации ФАС России, в настоящее время исполнение долгосрочных договоров поставки газа на 2008 — 2012 гг. осуществляется с учетом требований ФАС России об исключении из долгосрочных договоров поставки газа дополнительных штрафных санкций, установленных сверх тех, которые предусмотрены Правилами поставки газа (1,1 — летом, 1,5 — зимой). По мнению ФАС России, в целях установления наиболее справедливого размера штрафных санкций за перебор газа необходимо привязать величину указанных санкций к ежесуточному коэффициенту превышения цены реализации газа на электронных торговых площадках над регулируемой ценой. Такой механизм позволит создать экономически обоснованную систему компенсации ОАО «Газпром» потерь при перерасходе газа потребителями сверх установленных в договорах поставки. Создается механизм балансировки газа. Одной из важных проблем в практике договорных отношений между поставщиками и потребителями газа является также установление в долгосрочных договорах поставки газа неустойки за «невыборку» объемов газа, установленных договором. На этапе заключения долгосрочных договоров поставки газа ФАС России и ее территориальными органами были установлены факты навязывания поставщиками неустойки за потребление газа менее договорного объема. В настоящее время Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.03.2012 N 234 «О внесении изменения в п. 16 Правил поставки газа в Российской Федерации» установлено, что штрафные санкции при невыборке договорных объемов газа покупателями, потребляющими до 10000 тыс. куб. м газа в год, не применяются. Также за период 2008 — 2011 гг. ФАС России и ее территориальными органами выявлен ряд нарушений ОАО «Газпром» на рынке оказания услуг по транспортировке газа по магистральным газопроводам и газораспределительным сетям конечным потребителям. Так, в 2010 г. Комиссия ФАС России признала ОАО «Газпром» нарушившим антимонопольное законодательство в части нарушения порядка рассмотрения заявок независимого продавца природного газа ООО «ГазЭнерго-Альянс» на получение доступа к газотранспортной сети ОАО «Газпром», в результате чего имело место неоформление договорных отношений в порядке и форме, установленных Положением об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром», утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.1997 N 858 (далее — Постановление), повлекшим ущемление интересов ООО «ГазЭнерго-Альянс» и ограничение конкуренции на рынке поставки газа. ООО «ГазЭнерго-Альянс» имело прямые договоры поставки газа с рядом промышленных потребителей природного газа на территории Тверской области. ОАО «Газпром» необоснованно затягивало предоставление ООО «ГазЭнерго-Альянс» разрешения на транспортировку газа (доступ к газотранспортной сети), нарушая установленные Постановлением Правительства Российской Федерации сроки и порядок рассмотрения заявки. Тем временем поставщик газа, входящий в структуру ОАО «Газпром», обращался к контрагентам ООО «ГазЭнерго-Альянс» с предложением сменить поставщика газа ввиду неполучения ООО «ГазЭнерго-Альянс» разрешения на доступ к газотранспортной сети. Своим решением ФАС России пресекла антиконкурентные действия холдинга ОАО «Газпром», направленные на удаление с рынка независимых поставщиков газа. Дело имело прецедентный характер и высокую значимость ввиду появления новых независимых газопроизводителей. За данное правонарушение в отношении ОАО «Газпром» наложен административный штраф в размере 1 млн. руб. В 2011 г. Комиссия ФАС России снова признала ОАО «Газпром» нарушившим ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции в результате отказа ОАО «Газпром» в доступе независимой организации ООО «Реалгаз» к газотранспортной системе ОАО «Газпром» при наличии технологической возможности транспортировки газа в адрес потребителей, создав тем самым препятствия доступу ООО «Реалгаз» на рынок газа. Складывающаяся правоприменительная практика антимонопольного органа в сфере транспортировки газа свидетельствует о наличии проблем с доступом независимых производителей газа к магистральным газопроводам, в том числе газотранспортной системе ОАО «Газпром» (ГТС). ОАО «Газпром» помимо владения ГТС также является крупнейшей добывающей организацией, что создает конфликт интересов и в ряде случаев приводит к отказам в доступе к ГТС независимым организациям. В настоящее время ФАС России внесен в Правительство Российской Федерации проект Постановления Правительства Российской Федерации «Об обеспечении недискриминационного доступа к магистральным газопроводам в Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации». Указанный проект Постановления направлен на развитие конкуренции на рынке газа, на создание равных условий доступа к свободным мощностям ГТС для организаций группы лиц ОАО «Газпром» и независимых организаций пропорционально объемам добычи соответствующих организаций, на обеспечение приоритетного доступа к свободным мощностям магистральных газопроводов поставщиков отбензиненного сухого газа, закрепляет существенные условия договора об оказании услуг по транспортировке газа, регламентирует вопросы подключения к магистральным газопроводам для транспортировки газа. Также одной из актуальных проблем является отсутствие конкуренции на рынке услуг по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования. Правилами поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.07.2008 N 549, установлено, что деятельность по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования может осуществлять только газораспределительная организация. Газораспределительные организации группы лиц ОАО «Газпром» (облгазы, крайгазы, райгазы, горгазы) более чем в 60 субъектах Российской Федерации занимают доминирующее положение, в том числе в сфере оказания услуг по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования (далее — ТО ВДГО). Отсутствие конкуренции на рынке услуг по ТО ВДГО приводит к злоупотреблению газораспределительными организациями доминирующим положением, в том числе путем навязывания невыгодных для потребителей условий договоров на ТО ВДГО и установления экономически необоснованных цен (тарифов) на данную услугу. С целью развития конкуренции на указанном рынке необходимо внести изменения в действующее законодательство, предусматривающие: — возможность оказания услуг по ТО ВДГО как ГРО, так и иными специализированными организациями с одновременным введением лицензирования этой деятельности; — разработку единого регламента и стандарта деятельности специализированных организаций. Оценивая правоприменительную практику ФАС России и ее территориальных органов на внутреннем рынке газа за период 2008 — 2011 гг., может отметить необходимость принятия мер, направленных на ограничение монополистической деятельности группы лиц ОАО «Газпром». Также одним из важных вопросов на рынке газа является развитие организованной торговли газом. Как показывает европейский опыт, в странах ЕС отдельно действуют спотовые площадки (торговля наличным газом) <2> и газовые биржи (торговля производными инструментами) (в Лондоне ICE/APX, в Париже Powernext, в Амстердаме APX/NP, в Лейпциге EEX. ——————————— <2> Девять площадок с суммарным объемом продаж наличного газа (физические объемы) в 2010 г. 249 млрд. куб. м (47% от общего потребления газа в ЕС).
В стоимостном выражении торгуемый объем газа на биржевых площадках превышает торгуемые объемы на спотовых площадках (в 10 — 15 раз — в Великобритании, 3 — 4 раза — в континентальной Европе). В Российской Федерации за период 2007 — 2008 гг. на электронной торговой площадке ООО «Межрегионгаз» было продано 10 — 15 млрд. куб. м/год (менее 5% от общего потребления газа в Российской Федерации). Основной задачей по организации торговли газом в Российской Федерации является организация торгов под контролем ФРФР и ФАС России по двум направлениям: спотовая торговля газом на электронной торговой площадке, технологически увязанная с добычей, транспортировкой, диспетчеризацией, потреблением газа, и торги на товарных биржах с созданием механизма хеджирования рисков. Реализация указанных задач позволит создать прозрачный рыночный механизм ценообразования и исключить спекулятивную составляющую влияния профессиональных участников биржевых торгов производными финансовыми инструментами на цену предложения при торговле физическим товаром.
——————————————————————
Интервью: Бюджетная система РФ: итоги переходного периода в реформировании бюджетных учреждений страны (интервью с С. В. Ячевской, директором правового департамента Министерства финансов РФ) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2012)
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РФ: ИТОГИ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА В РЕФОРМИРОВАНИИ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ СТРАНЫ
ИНТЕРВЬЮ С С. В. ЯЧЕВСКОЙ, ДИРЕКТОРОМ ПРАВОВОГО ДЕПАРТАМЕНТА МИНИСТЕРСТВА ФИНАНСОВ РФ
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 20 апреля 2012 года
С 1 июля 2012 года заканчивается переходный период и в полном объеме вступает в силу Федеральный закон N 83-ФЗ. К этому сроку все государственные и муниципальные учреждения должны будут закончить реорганизацию и определиться со своим правовым статусом. Можно ли говорить о том, что реформирование бюджетной системы РФ проходит успешно? Насколько бюджетные учреждения страны справляются с поставленной задачей? — Говорить с уверенностью об успешности реформы государственных и муниципальных учреждений или о ее «провале» пока рано. Несмотря на то что переходный период, установленный Федеральным законом N 83-ФЗ, на федеральном уровне и в 71 субъекте Российской Федерации досрочно завершен, подводить первые основательные итоги нужно как минимум после окончания текущего года. На наш взгляд, удручающими они не должны быть. За 2 года, прошедших с момента принятия Федерального закона N 83-ФЗ, была проведена полномасштабная подготовительная работа. Неоднократно проводились различные межрегиональные семинары-совещания по вопросам реализации упомянутого законодательного акта не только для представителей органов власти, но и для руководителей учреждений. До сих пор активно работает «горячая линия», открытая Минфином России на информационном портале forum. iminfin. ru. В настоящее время созданы достаточные условия для достижения поставленных законом целей — повышения качества и доступности государственных и муниципальных услуг, оказываемых населению, а также повышения эффективности деятельности этих учреждений. Привычную всем бюджетную смету бюджетным учреждениям заменил план финансово-хозяйственной деятельности, который в отличие от первой позволяет учреждению самостоятельно определять направления расходования средств, предоставленных ему из соответствующего бюджета на оказание государственных или муниципальных услуг. При этом остатки указанных средств в конце года учреждениями в бюджет не возвращаются, а используются на цели, ради которых они созданы. В самостоятельное распоряжение бюджетных учреждений поступают средства от оказания платных услуг. Грамотное использование руководителями учреждений всех предоставленных инструментов будет являться залогом успеха реформирования бюджетной системы Российской Федерации.
Возникают ли у государственных учреждений трудности при определении нового типа организационно-правовой формы? Какими критериями должно руководствоваться учреждение при выборе ОПФ и проведении реорганизации? — При принятии Федерального закона N 83-ФЗ основной целью законодателя было сведение к минимуму мероприятий, связанных с реализацией принятых в установленном порядке решений об изменении типа существующих бюджетных учреждений. Так, статьей 17.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Федеральный закон N 7-ФЗ) установлено, что изменение типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией. На сегодняшний день, на наш взгляд, предприняты все меры (в том числе и правового характера), чтобы решение об определении типа учреждения принималось безболезненно. Учитывая, что переходный период, установленный Федеральным законом N 83-ФЗ, заканчивается 1 июля 2012 года, представляется, что основная масса учреждений уже определилась с типом учреждения. Вместе с тем следует еще раз обратить внимание, что распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2010 г. N 1505-р утверждены Методические рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности (далее — Методические рекомендации). Следует отметить, что Минфином России совместно с другими федеральными органами исполнительной власти (Минобрнауки России, Минздравсоцразвития России и пр.) были разработаны и направлены в субъекты Российской Федерации Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», в которых также много внимания было уделено вопросам выбора типа учреждения с учетом специфики отрасли, в которой учреждение функционирует. В любом случае органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления самостоятельно принимают решение о выборе типа учреждения, однако, прежде чем принимать решение о выборе типа учреждения, необходимо было провести анализ сети подведомственных учреждений, выявить специфические черты всех типов учреждений и выбрать самый оптимальный для каждого конкретного учреждения тип. (См. справку по Методическим рекомендациям).
Законом предусмотрено, что новые формы управления дадут бюджетным и автономным учреждениям страны возможность самостоятельно распоряжаться полученными вне бюджета средствами. Высказываются опасения, что это приведет к резкому росту доли платных услуг, особенно в медицинской и образовательной сфере. Насколько эти опасения оправданы? Сократился ли перечень бесплатных для населения услуг при проведении реформы? — Минфину России неоднократно приходилось и до сих пор приходится опровергать мифы и слухи о том, что принятие Федерального закона N 83-ФЗ направлено на коммерциализацию предоставления услуг государственными (муниципальными) учреждениями. Первый миф — по своему статусу новые бюджетные учреждения являются коммерческими организациями. При этом Федеральным законом N 83-ФЗ четко прописывается норма о том, что бюджетные и автономные учреждения, являясь классическими некоммерческими организациями, имеют право осуществлять приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям, при условии что такая деятельность указана в их учредительных документах. Второй миф — новые бюджетные учреждения будут увеличивать количество платных услуг за счет сокращения объема бесплатных услуг. Однако Федеральный закон N 83-ФЗ устанавливает, что платные услуги могут оказываться только сверх государственного задания, а в рамках государственного задания — только если это установлено федеральным законом (например, билеты в театры, музеи). Третий миф — школьникам оставят три бесплатных урока в неделю, за остальное придется платить. Государственные задания в сфере образования формируются на основе федеральных стандартов и базисного учебного плана общего образования, в которых устанавливается как количество обязательных предметов, так и количество обязательных часов на каждый предмет. К примеру, согласно базисному плану для 7 класса для географии, истории, литературы и физики отведено по 2 урока в неделю, для русского и иностранного языка — по 3, для математики — 5 и т. д. Весь этот объем по-прежнему будет бесплатным и полностью покроется государственным заданием. Другое дело, если родители захотят сверх государственного задания и базисного учебного плана проводить, к примеру, не 2 урока физики в неделю, а 3 или 4. Такую возможность школа может предоставить им платно, но во внеурочное время и не в ущерб выполнению государственного задания. Порядок определения платы за такие дополнительные услуги должен устанавливать учредитель (региональный или муниципальный департамент образования). Кроме того, нельзя забывать, что Конституцией Российской Федерации гарантировано бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Однако, несмотря на все мифы, существующие в общественном сознании, надо отметить, что в России уже имеется позитивный опыт реализации Федерального закона N 83-ФЗ в регионах. Многие субъекты Российской Федерации по сути уже давно перестроили свою бюджетную сеть, исходя из принципов, заложенных в Федеральном законе от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Федеральный закон N 174-ФЗ) и Федеральном законе N 83-ФЗ. В качестве примеров можно назвать Тюменскую область, Ленинградскую область, Республику Татарстан. Активно идут процессы изменения типа учреждений, повышения их самостоятельности и эффективности в Краснодарском крае, Красноярском крае, Республике Бурятия, Нижегородской области. Ни в одном из этих субъектов Российской Федерации не произошло снижения объема или падения уровня (качества) оказания бесплатных социальных услуг населению, но при этом существенно возросла активность, самостоятельность, открытость управления учреждениями, повысилось участие коллектива учреждения в определении приоритетов его развития, их чувство причастности к процессу развития учреждения и, наконец, выросла заработная плата рядовых сотрудников.
Обязаны ли государственные учреждения размещать информацию о перечне предоставляемых услуг? Где можно узнать, какие услуги и в каком объеме граждане вправе получать за счет бюджетных средств? — В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. N 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания» федеральным органам исполнительной власти (государственным органам), осуществляющим функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных учреждений или автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности (далее — федеральные органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных или федеральных автономных учреждений), а также главным распорядителям средств федерального бюджета, в ведении которых находятся федеральные казенные учреждения, в 3-месячный срок со дня официального опубликования указанного Постановления необходимо было утвердить ведомственные перечни государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в их ведении федеральными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности, и разместить их на официальных сайтах в сети Интернет. Таким образом, информацию об услугах, оказываемых государственными учреждениями, можно найти на сайтах федеральных органов исполнительной власти (государственных органов). Кроме того, статьей 32 Федерального закона N 7-ФЗ установлена обязанность некоммерческих организаций ежегодно размещать в информационно-телекоммуникационной сети Интернет или предоставлять средствам массовой информации для опубликования отчет о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в уполномоченный орган или его территориальный орган. В соответствии с положениями указанного Закона Минфином России издан Приказ от 21 июля 2011 г. N 86н «Об утверждении порядка предоставления информации государственным (муниципальным) учреждением, ее размещения на официальном сайте в сети Интернет и ведения указанного сайта», которым в том числе предусмотрена обязанность учреждения размещать сведения о предоставляемых услугах на своем сайте.
Президент страны поручил Правительству создать единый портал бюджетной системы РФ для общественного контроля над деятельностью государственных учреждений. Какие задачи помимо антикоррупционных, на Ваш взгляд, должен решать данный сервис? — Следует сразу отметить, что единый портал, на котором размещаются сведения обо всех государственных и муниципальных учреждениях, на сегодняшний день создан и с 1 января 2012 года функционирует в полную силу. Данный портал призван стать не только эффективным инструментом контроля за деятельностью государственных и муниципальных учреждений. Информационной ценностью ед иного портала является размещение помимо общей информации об учреждениях данных о перечне предоставляемых ими услуг с указанием: потребителей услуг, услуг, предоставляемых на платной и бесплатной основах, тарифов на услуги, предоставляемые на платной основе. Это позволит гражданам легко ориентироваться во всем существующем многообразии учреждений, оказывающих в первую очередь однотипные услуги. Ну, и, конечно, сведения, размещаемые на едином портале, должны являться основой для принятия учредителями государственных и муниципальных учреждений управленческих решений самого широкого спектра, например об увеличении или уменьшении бюджетных ассигнований, предоставляемых на финансовое обеспечение выполняемого ими государственного или муниципального задания; о ликвидации учреждений или, наоборот, о создании учреждений, оказывающих услуги, недостаток в которых ощущается наиболее остро.
Давайте перейдем к вопросам от посетителей сайта. Георгий из Самары спрашивает: «Всем известно, что с момента вступления в силу 83-ФЗ в стране существует два типа финансируемых за счет государства учреждений: казенные и бюджетные. Бюджетные учреждения могут осуществлять приносящую доход деятельность и использовать его в том числе и на свои нужды. Казенные финансируются чисто по смете, и даже при осуществлении приносящей доход деятельности этот доход идет сразу в бюджет и самому учреждению ничего не остается. Между тем в настоящее время, например в МЧС России, сложилась весьма плачевная ситуация. Так называемые отряды федеральной противопожарной службы, являющиеся федеральными казенными учреждениями, созданными МЧС России для тушения пожаров, нищенствуют, поскольку они потеряли возможность самостоятельно зарабатывать и тратить эти деньги на собственные нужды. Все ведь по смете и ничего лишнего. А сметы утверждаются учреждениям скромные. Чем не устраивало положение такого рода учреждений, когда они могли и самостоятельно зарабатывать? Почему их не сделали бюджетными сейчас, оставив на голой нищенской смете? В чем смысл тогда таких неэффективных и, получается, недостаточно продуманных реформ?» — Сразу же хотелось бы уточнить, что на сегодняшний день учреждения могут существовать в трех типах: казенные, бюджетные и автономные. Статьей 31 Федерального закона N 83-ФЗ в целях приведения правового положения федеральных учреждений в соответствие с требованиями законодательных актов, измененных указанным Федеральным законом, были созданы путем изменения типа учреждения на казенное (среди прочих) объектовые подразделения федеральной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Таким образом, в силу закона отряды федеральной противопожарной службы являются федеральными казенными учреждениями. Согласно статьям 298 Гражданского кодекса Российской Федерации и 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации казенное учреждение может осуществлять приносящую доход деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. В таком случае решение об оказании услуг (выполнении работ) казенным учреждением на платной основе принимает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя (далее — учредитель), в процессе утверждения его устава. В соответствии со статьей 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации на учредителя, осуществляющего финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения, возложена обязанность по планированию соответствующих расходов бюджетов, распределению бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств. В случае принятия учредителем решения о возможности оказания услуг казенными учреждениями на платной основе с внесением этого в уставе учреждения и в связи с тем, что с 01.01.2012 доходы от осуществления приносящей доход деятельности казенных учреждений поступают напрямую в доход соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, по мнению Минфина России, бюджетные ассигнования такому учреждению целесообразно планировать в том числе с учетом расходов на финансовое обеспечение данной деятельности. Кроме этого, в соответствии с пунктом 22 статьи 30 Федерального закона N 83-ФЗ главные распорядители бюджетных средств, в ведении которых находятся казенные учреждения, осуществляющие приносящую доходы деятельность, имеют право распределять бюджетные ассигнования между указанными учреждениями с учетом объемов доходов от приносящей доходы деятельности, осуществляемой этими учреждениями. Учитывая изложенное, факт зачисления доходов, получаемых казенными учреждениями от осуществления приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации не является основанием для недофинансирования или уменьшения объема финансового обеспечения деятельности данных учреждений.
Поскольку казенное учреждение имеет возможность исполнения государственных (муниципальных) функций в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления, просим дать рекомендации по наделению казенных учреждений государственными (муниципальными) функциями, в том числе разъяснить, какие государственные (муниципальные) функции могут осуществлять учреждения, пределы такой возможности, в том числе могут ли быть переданы казенному учреждению функции по контролю? Мария Сергеевна, Красноярский край
— Согласно положениям статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации и положениям статьи 9.1 Федерального закона N 7-ФЗ государственными, муниципальными учреждениями признаются некоммерческие организации, созданные собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Одним из типов государственных учреждений являются казенные учреждения. Учредителями казенных учреждений могут быть Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование. Основной деятельностью казенных учреждений согласно статье 24 Федерального закона 7-ФЗ признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых они созданы. Исчерпывающий перечень видов деятельности, которые казенные учреждения могут осуществлять в соответствии с целями их создания, определяется учредительными документами учреждений. В соответствии с положениями пункта 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган муниципального образования принимает решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. В этой связи представляется, что представительный орган муниципального образования может возложить исполнение управленческих функций на казенное учреждение, созданное муниципальным образованием для достижения целей, ради которых оно создано, и осуществляющее деятельность, определенную учредительными документами учреждения. Согласно положениям статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон 294-ФЗ) государственный контроль (надзор) — это деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации). Положениями статей 4, 5 и 6 Закона 294-ФЗ определены полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный, региональный контроль (надзор) и полномочия органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль. При этом положениями этой же статьи предусмотрено, что отдельные полномочия по осуществлению федерального государственного лесного надзора, федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, государственного портового контроля в соответствии с федеральными законами могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Других исключений для осуществления государственными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, функций по осуществлению государственного контроля (надзора) законодательством Российской Федерации не предусмотрено.
Согласно статье 6 БК РФ главным распорядителем бюджетных средств может быть в том числе наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, независимо от его типа. Означает ли отсутствие конкретизации типа особо значимого учреждения возможность определения в качестве главного распорядителя бюджетных средств бюджетных и автономных учреждений? Каким образом в данном случае осуществляется взаимодействие органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, и учреждения, являющегося главным распорядителем бюджетных средств, в том числе необходимо ли заключать соглашение о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания, представлять отчетность? Мария Сергеевна, Красноярский край
— В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено Кодексом (далее — ГРБС). Такими учреждениями являются, например, ФГБОУ ВПО «МГУ им. Ломоносова», ФГБУ «Национальный исследовательский центр «Курчатовский институт», Российская академия наук и другие. При этом следует отметить, что тип учреждения не является условием отнесения учреждения к ГРБС. При отнесении учреждения к ГРБС учитывается его значимость и наличие подведомственной сети учреждений (филиалов). Что касается взаимодействия таких учреждений с органами, осуществляющими в отношении их функции и полномочия учредителя, то необходимо отметить, что в каждом конкретном случае вопрос решается в индивидуальном порядке в соответствии с положениями устава учреждения. Дело в том, что функции и полномочия учредителя в отношении таких учреждений осуществляют не только соответствующие федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ), но и Правительство Российской Федерации. Кроме того, существуют варианты, когда функции и полномочия учредителя делятся между несколькими ФОИВ или между несколькими ФОИВ и Правительством Российской Федерации. В этой связи неоднозначно решается вопрос и о заключении соглашения о предоставлении субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания. Совместным Приказом Минфина России и Минэкономразвития России от 29 октября 2010 г. N 138н/528 утверждена примерная форма соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ). Формой соглашения предусмотрено, что соглашение заключается между учреждением и органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя. В том случае, когда функции и полномочия учредителя осуществляются ФОИВ, соглашение, как правило, заключается. В случае, как, например, с академиями наук, соглашение не заключается, так как государственные академии наук создаются, реорганизуются и ликвидируются федеральным законом по представлению Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, а ФОИВ, осуществляющий функции и полномочия учредителя академий, отсутствует. Кроме того, статьей 6 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» установлено, что деятельность государственных академий наук регулируется законодательством Российской Федерации и уставами государственных академий наук.
Согласно части 22 статьи 30 Федерального закона N 83-ФЗ главные распорядители бюджетных средств, в ведении которых находятся казенные учреждения, осуществляющие приносящую доход деятельность, имеют право распределять бюджетные ассигнования между указанными учреждениями с учетом объемов доходов от приносящей доход деятельности, осуществляемой этими учреждениями, зачисляемых в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Предполагает ли данная норма возможность направления главным распорядителем бюджетных средств казенному учреждению, которым были получены доходы от приносящей доход деятельности, бюджетных ассигнований в объеме таких поступлений либо по усмотрению главного распорядителя указанные доходы могут направляться в меньшем размере (не направляться), а также возможно ли осуществлять распределение доходов, полученных от приносящей доход деятельности одного учреждения, другим подведомственным данному главному распорядителю учреждениям (перераспределение)? Мария Сергеевна, Красноярский край
— В соответствии с частью 22 статьи 30 Федерального закона N 83-ФЗ главные распорядители бюджетных средств, в ведении которых находятся казенные учреждения, осуществляющие приносящую доходы деятельность, имеют право распределять бюджетные ассигнования между указанными учреждениями с учетом объемов доходов от приносящей доходы деятельности, осуществляемой этими учреждениями, зачисляемых в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Учитывая, что ГРБС имеют право, а не обязаны распределять бюджетные ассигнования между казенными учреждениями с учетом объемов доходов от приносящей доходы деятельности, осуществляемой этими учреждениями, зачисляемых в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации, действительно, по усмотрению ГРБС указанные доходы могут направляться в меньшем размере или не направляться вовсе. Кроме того, норма статьи 30 Федерального закона N 83-ФЗ позволяет распределять бюджетные ассигнования между указанными в ней казенными учреждениями.
В соответствии с частью 17 статьи 30 Федерального закона N 83-ФЗ не использованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных бюджетным учреждениям из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания, используются в очередном финансовом году для достижения целей, ради которых эти учреждения созданы. Вместе с тем указанная субсидия может предоставляться учреждению в том числе за счет средств межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, неиспользованные остатки которых, в свою очередь, в силу требований бюджетного законодательства Российской Федерации подлежат возврату в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. На основании изложенного в случае наличия остатка субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания учреждения, предоставленной ему за счет средств межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, с одной стороны, отсутствуют основания для его взыскания с учреждения, с другой стороны — существует обязанность его возврата в соответствующий бюджет. С учетом изложенного просим высказать Ваше мнение по данному вопросу. Мария Сергеевна, Красноярский край
— Как следует из вопроса, в данном случае произошла путаница в понятиях. Необходимо различать понятия «субсидия юридическим лицам» (порядок предоставления такой субсидии регулируется нормами статей 78 и 78.1 БК РФ) и «субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации» как формы межбюджетных трансфертов (статьи 129, 130, 132 БК РФ). В части 17 статьи 30 Федерального закона N 83-ФЗ речь идет о субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) (ст. 78.1 БК РФ). Такая субсидия не является межбюджетным трансфертом, а порядок использования остатков указанной субсидии в текущем году как раз и регулируется частью 17 статьи 30 Федерального закона N 83-ФЗ.
При изменении типа учреждения обязательно ли отражать это в его наименовании? Помимо изменений в уставе необходимо ли менять печать и штамп учреждения? Александра, Самара
— Статьей 17.1 Федерального закона N 7-ФЗ установлено, что изменение типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией. При изменении типа государственного или муниципального учреждения в его учредительные документы вносятся соответствующие изменения. При этом на основании статьи 4 указанного Федерального закона наименование некоммерческой организации, созданной в форме государственного или муниципального учреждения, может включать указание на ее тип. Таким образом, изменение наименования в связи с изменением типа учреждения возможно, но не обязательно. Учитывая изложенное, полагаем, что, если наименование государственного или муниципального учреждения не претерпело изменений, необходимость в изменении печати и штампа отсутствует.
В каких нормативно-правовых актах можно найти четкие критерии отличия основного вида деятельности от неосновного для образовательных учреждений? Наталья, Республика Коми
— Таких нормативных правовых актов не существует. При этом необходимо иметь в виду, что в соответствии с пунктом 33 Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. N 539, и основные, и иные виды деятельности учреждения должны соответствовать целям деятельности учреждения, для достижения которых оно создано. Представляется, например, что в случае если учреждение осуществляет услуги дошкольного образования, то его основные виды деятельности должны обеспечивать реализацию гарантированного государством бесплатного дошкольного образования. При этом дошкольное образовательное учреждение имеет право оказывать дополнительные образовательные услуги, в том числе за плату. Осуществление дополнительных услуг будет являться иным (неосновным) видом деятельности.
Надо ли проводить перерегистрацию транспортного средства в связи с изменением типа учреждения? Александр Иванович, Московская область
— При рассмотрении вопроса, связанного с перерегистрацией транспортных средств в связи с изменением типа учреждения, следует учитывать следующее. При принятии Федерального закона N 83-ФЗ основной целью законодателя была минимизация перечня проведения необходимых мероприятий, связанных с изменением типа существующих бюджетных учреждений. Следует еще раз обратить внимание, что статьей 17.1 Федерального закона N 7-ФЗ установлено, что изменение типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией. При изменении типа государственного или муниципального учреждения в его учредительные документы вносятся соответствующие изменения. Вместе с тем на основании статьи 4 указанного Федерального закона наименование некоммерческой организации, созданной в форме государственного или муниципального учреждения, может включать указание на ее тип. Учитывая изложенное, полагаем, что, если наименование государственного или муниципального учреждения не претерпело изменений, необходимость в перерегистрации транспортных средств отсутствует.
Подскажите, пожалуйста, существуют ли какие-то общие методические рекомендации по подготовке учетной политики для казенных и бюджетных учреждений в 2012 году? Интересует, в частности, вариант для государственного бюджетного образовательного учреждения. Ирина, Смоленск
— Необходимо обратить внимание, что бухгалтерский учет осуществляется учреждениями в первую очередь в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 21.11.1996 N 129-ФЗ «О бухгалтерском учете». Помимо этого, с 2011 года государственные (муниципальные) учреждения при организации бухгалтерского учета должны руководствоваться требованиями, установленными Инструкцией по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для государственных органов власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной Приказом Минфина России от 1 декабря 2010 г. N 157н «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению». Согласно п. 6 данной Инструкции такие учреждения должны формировать учетную политику исходя из особенностей своей структуры, отраслевых и иных особенностей деятельности учреждения или выполняемых ими в соответствии с законодательством РФ полномочий.
Обязано ли бюджетное учреждение, финансируемое по субсидии, оформлять генеральное разрешение на осуществление приносящей доход деятельности? Николай, Московская область
— В связи с принятием Федерального закона N 83-ФЗ изменился порядок финансирования бюджетного учреждения. Теперь бюджетное учреждение финансируется путем предоставления субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания. При этом в соответствии с Федеральным законом N 7-ФЗ бюджетное учреждение получило возможность осуществлять приносящую доход деятельность, правда, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано. Для этого не требуется разрешения, необходимо лишь включить в устав учреждения положение о том, что учреждение имеет право осуществлять приносящую доход деятельность, и перечень таких видов деятельности. В соответствии с Федеральным законом N 7-ФЗ приносящей доход деятельностью признаются приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика. Виды такой деятельности должны быть указаны в уставе бюджетного учреждения. Кроме того, с 1 января 2012 года утратил силу Приказ Минфина России от 1 сентября 2008 г. N 88н «О Порядке осуществления федеральными казенными учреждениями операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности», которым устанавливался порядок оформления генеральных разрешений главными распорядителями на ведение приносящей доход деятельности подведомственными им учреждениями, разрешений на осуществление приносящей доход деятельности (включая бюджетные учреждения, в отношении которых федеральными органами исполнительной власти — главными распорядителями средств федерального бюджета с учетом положений части 15 статьи 33 Федерального закона N 83-ФЗ не принято решение о предоставлении им субсидий из федерального бюджета в соответствии с пунктом 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Таким образом, оформления генерального разрешения государственным (муниципальным) бюджетным учреждением, финансируемым из бюджета путем предоставления субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, не требуется.
Справка: Разделы III и IV Методических рекомендаций по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности и рекомендаций по внесению изменений в трудовые договоры с руководителями бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетных учреждений «III. Критерии, основанные на положениях федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актах 6. Государственное (муниципальное) учреждение может быть отнесено к определенному типу исходя из возможности исполнения указанным учреждением государственных (муниципальных) функций в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления. Для исполнения государственных (муниципальных) функций может создаваться только казенное учреждение, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами. Автономное учреждение и бюджетное учреждение создаются публично-правовым образованием (субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием) для выполнения государственных (муниципальных) работ, оказания государственных (муниципальных) услуг и не вправе исполнять государственные (муниципальные) функции, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами. 7. Государственное (муниципальное) учреждение может быть отнесено к определенному типу исходя из сферы деятельности, в которой оно создается. Автономное учреждение может быть создано в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами. Например, в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации автономные учреждения могут создаваться для проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. Автономные учреждения, созданные вне указанных сфер деятельности (в том числе путем изменения типа) до дня вступления в силу Федерального закона, подлежат реорганизации или ликвидации в течение одного года со дня официального опубликования Федерального закона. Сферы деятельности бюджетных учреждений не ограничены. В Федеральном законе отмечены приоритетные сферы, в которых создаются бюджетные учреждения, — наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт, и одновременно предоставлена возможность создания бюджетных учреждений в иных сферах без ограничений. Сфера деятельности казенного учреждения Федеральным законом не ограничена. С учетом особенностей правового положения казенных учреждений целесообразно относить к казенным учреждениям только учреждения, созданные в сфере управленческой деятельности, либо учреждения, отнесенные к казенным в соответствии с законом. IV. Дополнительные критерии, основанные на учете экономического и управленческого потенциала государственного (муниципального) учреждения 8. В качестве дополнительных критериев определения типа государственного (муниципального) учреждения (оценки целесообразности принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения) целесообразно использовать экономический потенциал и управленческий потенциал такого учреждения. 9. Экономический потенциал государственного (муниципального) учреждения рекомендуется определять на основании следующих показателей: а) средняя доля внебюджетных средств в общем объеме финансового обеспечения государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года; б) средний рост доходов государственного (муниципального) учреждения (по всем источникам финансового обеспечения) за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года; в) средний рост балансовой стоимости основных фондов государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года; г) средний рост расходов бюджетных средств на единицу государственной (муниципальной) услуги за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года; д) средний рост заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения в среднем по учреждению за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года; е) коэффициент эффективности использования фонда оплаты труда, определяемый как отношение среднего роста заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения, за исключением административно-управленческого персонала, к среднему росту заработной платы административно-управленческого персонала государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года. 10. При определении экономического потенциала бюджетного или автономного учреждения, кроме показателей, предусмотренных пунктом 8 настоящих Методических рекомендаций, могут использоваться следующие показатели: а) достаточность обеспечения недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепляемым за бюджетным или автономным учреждением в соответствии с установленными нормативными требованиями, а также стандартами качества предоставления государственных (муниципальных) услуг (оценивается положительно, если имущество создаваемого бюджетного или автономного учреждения соответствует нормативным требованиям, требованиям стандартов качества либо превышает их); б) степень износа основных фондов (нефинансовых активов), определяемая как отношение суммы накопленного износа к балансовой стоимости основных фондов на конец отчетного финансового года (оценивается положительно, если это значение составляет не более 85 процентов); в) отношение среднемесячной заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения к среднемесячной заработной плате работников по субъекту Российской Федерации (муниципальному образованию) в целом, муниципальному образованию, в котором располагается государственное учреждение субъекта Российской Федерации, в соответствующей сфере деятельности за отчетный финансовый год (оценивается положительно, если это значение превышает 100 процентов); г) наличие в текущем финансовом году просроченной кредиторской задолженности (оценивается положительно в случае отсутствия указанной задолженности); д) доля профильных внебюджетных доходов, определяемая как отношение доходов от основной деятельности учреждения, полученных из внебюджетных источников, к объему финансового обеспечения учреждения за счет всех источников финансового обеспечения за отчетный финансовый год. 11. Управленческий потенциал государственного (муниципального) учреждения рекомендуется определять на основании следующих показателей: а) способность административно-управленческого персонала эффективно осуществлять организационно-управленческую и финансово-хозяйственную деятельность, в том числе направленную на развитие соответствующего государственного (муниципального) учреждения, после изменения типа государственного (муниципального) учреждения (оценивается с помощью метода экспертных оценок, социологических методов и (или) иных методов, определенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления); б) рейтинг государственного (муниципального) учреждения по данным независимых рейтинговых агентств; в) наличие плана (программы) учреждения по внедрению энергосберегающих технологий; г) наличие программы развития автономного учреждения. 12. Чем выше экономический и управленческий потенциал государственного (муниципального) учреждения, тем менее целесообразно сохранение на установленный Федеральным законом переходный период финансового обеспечения данного учреждения на основе бюджетной сметы и (или) изменение его типа в целях создания казенного учреждения».
