Межотраслевое правовое регулирование гражданско-правовой ответственности государства за вред, причиненный предпринимателям

(Нуриев А. Х.) («Закон», 2012, N 6)

МЕЖОТРАСЛЕВОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВА ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЯМ

А. Х. НУРИЕВ

Нуриев Айнур Ханафетдинович, аспирант кафедры гражданско-правовых дисциплин Казанского федерального университета.

Автор рассматривает основные проблемы применения бюджетного законодательства при привлечении государства к гражданско-правовой ответственности, обращая особое внимание на позиции Конституционного Суда РФ. Кроме того, сопоставляются бюджетно-правовой и гражданско-правовой подходы к регулированию межотраслевого отношения, возникающего из причинения государством вреда.

Ключевые слова: гражданско-правовая ответственность, государство, бюджетное законодательство, межотраслевое регулирование, государственный орган, причинение вреда, предприниматель, возмещение вреда.

Обозначая в Концепции развития гражданского законодательства подход к пересмотру соотношения частных и публичных элементов в гражданском праве <1>, законодатель тем не менее сохраняет сложившуюся в советский период и закрепившуюся в действующем законодательстве тенденцию к увеличению количества императивных норм в регулировании отношений с участием предпринимателей. Это касается в числе прочего правового регулирования гражданско-правовой ответственности государства за вред, причиненный предпринимателям. ——————————— <1> Пункт 8 Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009.

Несмотря на то что процедура привлечения государства (иного публично-правового образования) к ответственности имеет частноправовые свойства, эти свойства второстепенны и их объем строго определяется гражданским законодательством. И если сама процедура привлечения государства к ответственности имеет сходство с процедурой привлечения частного лица к ответственности, то сходство это лишь внешнее. На наш взгляд, оно обусловливается необходимостью поддержания единства в реализации гражданско-правовых отношений вне зависимости от участвующих субъектов и, как следствие, искусственным соблюдением принципа равенства. 1. Первая особенность взыскания причиненных убытков с государства состоит в том, что оно подчинено правилам бюджетного законодательства о целевом использовании денежных средств. Статьей 38 Бюджетного кодекса РФ установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который подразумевает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. В соответствии со ст. 289 БК РФ использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, является нецелевым использованием бюджетных средств. Кроме того, ст. 161 БК РФ предусматривает, что бюджетные учреждения могут расходовать денежные средства только по утвержденной смете. В случае если расходование средств происходит в нарушение положений сметы, это является основанием для признания договора, влекущего такие расходы, недействительным. При этом, как отмечается в п. 15.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (в ред. от 26.02.2009), из приведенного положения вытекает оспоримость подобной сделки. Следовательно, иски о признании сделок недействительными и применении последствий их недействительности могут предъявляться в течение предусмотренного п. 2 ст. 181 ГК РФ срока. Если из содержания такой сделки вытекает, что она может быть прекращена только на будущее время, суд прекращает ее действие на будущее время (п. 3 ст. 167 ГК). 2. Согласно п. 5 ст. 161 БК РФ бюджетные учреждения заключают государственные и муниципальные контракты в рамках лимитов, которые предусмотрены соответствующими положениями о бюджетных расходах. Если по таким контрактам бюджетные учреждения должны выплатить суммы, превышающие предусмотренные лимиты, то: 1) это не является основанием для отказа в иске о взыскании задолженности в пользу их контрагентов; 2) в случае, если судом определено, что сделка действительна, субсидиарную ответственность несет собственник имущества учреждения; 3) если по заявлению главного распорядителя бюджетных средств заключение государственных или муниципальных контрактов бюджетным учреждением признано судом недействительным, применяются последствия недействительности сделок по ст. 167 ГК РФ. 3. Пункт 6 ст. 161 БК РФ определяет, что сторона по государственному или муниципальному договору может требовать от бюджетного учреждения лишь возмещения фактически понесенного ущерба, обусловленного изменением условий договора (контракта). Иными словами, четко обозначается, что возмещение контрагентам будущих (неполученных) расходов не предусматривается. 4. Статья 290 БК РФ предусматривает возможность применения к правонарушителю (получателю бюджетных средств) следующих мер: изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, полученных на возвратной основе, процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, взыскание пеней за несвоевременный возврат бюджетных средств, сокращение или прекращение всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставления отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет. С такой позицией, впрочем, не согласен Конституционный Суд РФ, который последовательно рассматривал ряд вопросов, касающихся отношений между частными лицами и публично-правовыми образованиями. Во-первых, КС пришел к выводу о том, что природа отношений по предоставлению юридическим лицам бюджетных средств на возвратной основе является гражданско-правовой, при этом особенности гражданско-правового статуса Российской Федерации могут влиять на установление сроков исковой давности <2>. ——————————— <2> Определение КС РФ от 10.03.2005 N 65-О по жалобе ОАО «Татсахпром» на нарушение конституционных прав и свобод п. 11 ст. 76 Бюджетного кодекса РФ.

Во-вторых, КС РФ <3> неоднократно отмечал, что в определение особенностей исполнения денежных требований по обязательствам перед Российской Федерацией входит в том числе определение правил регулирования сроков для обращения в суд, включая их изменение либо полную отмену в объем дискреционных полномочий, предоставляемых Российской Федерации как федеральному законодателю. ——————————— <3> Определения КС РФ от 14.12.1999 N 220-О, от 03.10.2006 N 439-О, от 15.07.2008 N 563-О-О, от 24.01.2008 N 64-О-О.

Данные позиции Конституционного Суда лежали в основе рассмотрения спора о применении сроков исковой давности к денежным обязательствам юридических лиц перед бюджетами публично-правовых образований <4>. В частности, речь идет о взаимосвязанных положениях п. 4 ст. 93.4 БК РФ и ст. 116 Федерального закона от 19.12.2006 N 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год», которые предусматривают, что сроки исковой давности на ряд требований, кредитором по которым является Российская Федерация, не распространяются (имеются в виду отношения, возникающие при бюджетном кредитовании и использовании средств бюджета). ——————————— <4> Постановление КС РФ от 20.07.2011 N 20-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 6 статьи 5 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» и статьи 116 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации».

В Постановлении от 20.07.2011 N 20-П Конституционный Суд РФ сделал следующий ряд важных выводов. 1. Публичные интересы, названные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если они отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права; участники соответствующих правоотношений должны иметь возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты — в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано. 2. Отмена срока исковой давности или установление в законе чрезмерно длительного срока в отношении возврата средств, полученных (в том числе на льготных условиях) из государственного бюджета, означает возможность взыскания задолженности по таким гражданско-правовым сделкам в течение не ограниченного конкретными рамками срока, поэтому создает неопределенность в правовом положении получателей этих денежных средств, что, в свою очередь, влечет неоправданное ограничение их имущественных прав, нарушение баланса публичных и частных интересов и в результате — нарушение конституционно-правового режима стабильности условий хозяйствования, выводимого из ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 34 и ст. 57 Конституции РФ (со ссылкой на Постановление КС РФ от 10.04.2003 N 5-П). 3. Вышеназванная позиция КС подтверждается практикой Европейского суда по правам человека. Предусмотренные законом сроки исковой давности защищают потенциальных ответчиков от просроченных требований и освобождают суды от необходимости принимать решения, основанные на доказательствах, которые со временем приобрели свойства неопределенности и неполноты. Более того, право на защиту своих прав в суде было бы скомпрометировано, если бы суды принимали решения, основываясь на неполной в силу истекшего времени доказательственной базе (Постановления от 22.06.2000 по делу Coeme and others v. Belgium, от 07.07.2009 Stagno v. Belgium). Таким образом, отсутствие сроков давности по требованиям государства, связанным с возвратом бюджетных денежных средств, переданных по гражданско-правовым сделкам, при защите в суде прав получателей данных средств неминуемо приводит к возникновению процессуальных трудностей, обусловленных утратой доказательств, что приводит к ухудшению их положения в судебном процессе по сравнению с государством. 4. КС РФ отмечает, что установление федеральным законодателем чрезмерно длительных или не ограниченных какими-либо пределами сроков исковой давности по указанным требованиям государства без системного изменения законоположений, предусматривающих корреспондирующие обязанности затронутых ими субъектов, необходимые для выполнения их обязательств в условиях изменившегося правового регулирования, означало бы нарушение равноправия сторон и равных процессуальных возможностей в рамках реализации права на судебную защиту, гарантированных Конституцией РФ (ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 19, ч. 1 ст. 34, ч. 1 ст. 46, ч. 3 ст. 123). Следовательно, введение правила о нераспространении исковой давности, установленной гражданским законодательством Российской Федерации, на требования Российской Федерации, возникшие в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, не согласуется с вытекающим из Конституции принципом правовой определенности, недвусмысленности и ясности правового регулирования. 5. В резолютивной части Постановления от 20.07.2011 N 20-П Конституционный Суд делает вывод о том, что законодатель должен в рамках своей компетенции определить конкретный временной предел для «увеличенного срока» исковой давности, предусмотренного п. 4 ст. 93.4 БК РФ и ст. 116 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год». Очевидно, что когда государство участвует в имущественном правоотношении, определить природу данного правоотношения достаточно трудно, поскольку в нем переплетаются элементы различных отраслей права. Примерами могут служить отношение из применения норм об исковой давности с участием государства в качестве кредитора и отношение, возникающее в связи с имущественной ответственностью государства за причиненный вред. Одна и та же межотраслевая природа данных отношений не приводит тем не менее к одинаковому законодательному регулированию. В первом случае КС РФ определил, что поскольку исковая давность возникает из гражданского правоотношения, ее нормы должны применяться к государству на таких же основаниях, как и к частным лицам, — с учетом того, что особенности гражданско-правового статуса Российской Федерации могут влиять на установление сроков исковой давности. Стоит отметить, что это важное правило не является новым, поскольку еще в 1981 г. М. И. Брагинский утверждал, что «нормы об исковой давности из имущественных отношений являются общим правилом, а неприменение данного правила к отношениям из власти и подчинения лишь его исключение, вследствие чего его рамки не должны произвольно расширяться. Это означает, что если переплетаются разноотраслевые правоотношения, наличие среди них гражданского должно быть истолковано в пользу применения исковой давности» <5>. ——————————— <5> Брагинский М. И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981. С. 148.

Если исходить из этого справедливого, на наш взгляд, постулата М. И. Брагинского, который впоследствии был воспринят КС РФ, любое межотраслевое отношение, имеющее в своем составе гражданско-правовую часть, должно регулироваться с применением гражданско-правовых норм и принципов. Соответственно, и процедура привлечения государства к ответственности за причинение вреда частным лицам должна осуществляться аналогично. Несмотря на это, мы наблюдаем следующие особенности правового регулирования: — контрагент публично-правового образования по государственному или муниципальному договору может требовать от бюджетного учреждения лишь возмещения фактически понесенного ущерба, связанного с изменением условий договора (п. 6 ст. 161 БК); — к получателю бюджетных средств, нарушившему условия договора о бюджетном кредитовании, могут быть применены такие меры воздействия, как изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, процентов и пеней, отмена дальнейшего финансирования (ст. 290 БК); — исковая давность к отношениям из бюджетного кредитования юридических лиц не применяется (п. 4 ст. 93.4 БК); — непосредственная выплата государством компенсации пострадавшим частным лицам редко производится в закрепленный законом трехмесячный срок (п. 6 ст. 242.2 БК). Таким образом, применяемый законодателем межотраслевой подход к правовому регулированию имущественных отношений с участием государства пренебрегает своей гражданско-правовой частью: процедура привлечения государства к ответственности является наглядным тому примером. Рассмотрим следующую ситуацию. Государство заключает договор с частным лицом об оказании услуг (выполнении работ, поставке товара). Если условия договора нарушаются частным лицом: 1) государство имеет право взыскать как реальный ущерб, так и упущенную выгоду; 2) применяется общий срок исковой давности (кроме бюджетного кредитования, в случае с которым срок исковой давности отсутствует); 3) при взыскании ущерба с частного лица чрезмерно длительных просрочек, как правило, не возникает; 4) если частное лицо не компенсирует убытки самостоятельно, применяются нормы о работе приставов-исполнителей; 5) при заключении контрактов (договоров) частными лицами о предоставлении им бюджетного кредита государство может в одностороннем порядке использовать меры принуждения. В том случае, если договор нарушается государством, имеют место следующие последствия. 1. Частное лицо не может взыскать упущенную выгоду с государства в случае изменений условий договора. 2. В договоре о бюджетном кредитовании (гражданско-правовом по своей природе) сроки исковой давности не применяются, что нельзя признать обоснованным, поскольку в таком случае будут нарушаться права и интересы частного лица, хотя «участие в качестве кредитора государства в принципе не должно ухудшать положение должника — частного лица» <6>. ——————————— <6> Брагинский М. И. Указ. соч. С. 148.

3. Частное лицо при привлечении государства к ответственности не может использовать Службу судебных приставов, поскольку нормы Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» в подобных случаях не применяются. Более того, если у публично-правового образования нет денежных средств для возмещения убытков, к нему нельзя применить процедуру банкротства. Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» предусматривает возможность банкротства любых юридических лиц, в том числе государственных органов и органов местного самоуправления (имеется всего четыре исключения: казенные предприятия, учреждения, политические партии, религиозные организации), хотя на практике, очевидно, осуществить процедуру банкротства государственного органа, имеющего статус юридического лица, невозможно. Однако принятый 20 августа 2004 г. Федеральный закон N 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» внес изменения в бюджетное законодательство, включив в БК РФ (ст. ст. 168.1 — 168.6) указание на возможность введения финансовой администрации в неплатежеспособном участнике бюджетного процесса. Основания применения финансового оздоровления к такому участнику схожи с основаниями, которые касаются юридических лиц. Последствием неуспешного временного администрирования и отсутствием денежных средств является привлечение средств из других бюджетов системы, использование заемных средств, перераспределение средств между участниками бюджетного процесса. Теоретически это, безусловно, положительный сдвиг с точки зрения лиц, понесших убытки и требующих компенсации, но фактически это очередное основание для увеличения длительности процедуры по возмещению вреда. Иными словами, единственное, что остается частному лицу, — ждать обновления бюджетных сводных росписей и выплаты компенсации. 4. Частное лицо не обладает исключительными преференциями во взыскании денежных средств с государства, которые есть у публично-правовых образований при бюджетном кредитовании. Спорной при этом выглядит позиция законодателя и КС РФ, которые оправдывают подобную норму исключительной важностью бюджетных средств для государства. Если частное лицо инвестирует денежные средства в государственные проекты — данные средства также исключительно важны и ценны для частных лиц (поскольку это собственные их средства и они ими рискуют). Тем не менее преференций по взысканию задолженностей в одностороннем порядке им не предоставляется. 5. К числу законоположений, которые служат пользе частного лица, можно отнести Федеральный закон от 30.04.2010 N 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок». Однако если обратить внимание на арбитражную практику, можно заметить, что и при выдвижении требований о компенсации за просрочку в исполнении судебных актов встречается ряд сложностей. В Постановлении Пленума ВС и ВАС РФ от 23.12.2010 N 30/64 «О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» указано, что суды должны определять размер компенсации индивидуально в каждом отдельном случае нарушений сроков рассмотрения или исполнения судебных актов. В п. 49 Постановления предлагается учитывать практику ЕСПЧ по аналогичным нарушениям и принимать во внимание: требования лица, обратившегося в суд с заявлением; обстоятельства дела, по которому допущено нарушение; продолжительность нарушения; последствия нарушения; значимость этих последствий для лица, обратившегося в суд с заявлением о присуждении компенсации. Тем не менее мы можем наблюдать противоречивую арбитражную практику. В решении ФАС Московского округа от 07.09.2010 по делу N КГ-А41/8533-10 суд постановил, что размер компенсации не связан с размером убытков, возникших вследствие чрезмерной длительности судопроизводства. В другом деле (решение ФАС Московского округа от 24.09.2010 N КГ-А40/9717-10 по делу N А40-58070/09-36-243) тот же арбитражный суд пришел к выводу о том, что в требовании о компенсации может быть отказано, если заявителем не представлены доказательства возникновения негативных для него последствий, причиненных чрезмерно длительным сроком рассмотрения дела. Сходную позицию можно найти в Постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 24.12.2010 по делу N А46-10001/2009. Получается, что нарушение государством процессуальных сроков исполнения судебных актов не является нарушением до тех пор, пока пострадавшее лицо не докажет, что длительное неисполнение привело к убыткам. 6. Несмотря на то что норма п. 6 ст. 242.2 Бюджетного кодекса предусматривает исполнение судебных актов в течение трех месяцев со дня поступления исполнительных документов, фактически подобное исполнение почти всегда происходит со значительной задержкой <7>. ——————————— <7> Подобные нарушения подробно рассмотрены в работе О. В. Михайленко «Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти: теоретические аспекты и проблемы ее реализации на практике» (М., 2007).

Итак, можно утверждать, что процедура привлечения государства к ответственности осуществляется в рамках межотраслевого правоотношения, регулируемого нормами бюджетного и гражданского права. При этом роль гражданско-правовой части в рамках межотраслевого регулирования в целом нивелируется. В этом контексте представляется верным утверждение В. Е. Чиркина (который соглашается с Е. А. Сухановым) о том, что «невозможно говорить о гражданско-правовом статусе государственных органов и органов местного самоуправления, поскольку их статус регулируется не ГК РФ, а источниками публичного права. По этой причине, даже вступая в гражданские правоотношения, данные органы все равно остаются юридическими лицами публичного права» <8>. ——————————— <8> Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 16.

——————————————————————