(Золотова О. А.) («Журнал российского права», 2012, N 12)
ОСОБЫЙ ПОРЯДОК ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД
О. А. ЗОЛОТОВА
Золотова Олеся Александровна, научный сотрудник ИЗиСП.
Проведен анализ и выявлены основные тенденции развития законодательства, регулирующего особые случаи изъятия земель для государственных нужд.
Ключевые слова: земля, изъятие земель, государственные нужды, Олимпиада.
Special procedure of seizure of land for public needs O. A. Zolotova
The article analyzes and identifies the main trends of legislation governing the special cases land redemption for state needs.
Key words: land, land redemption, the state needs, the Olympics.
Гражданским и земельным законодательством утвержден порядок изъятия земель для государственных и муниципальных нужд. Основными случаями изъятия являются выполнение международных обязательств Российской Федерации и размещение отдельных объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов, перечень которых установлен подп. 2 п. 1 ст. 49 ЗК РФ. Исходя из положений подп. 3 п. 1 указанной статьи, федеральным законодательством могут быть установлены дополнительные основания изъятия земель для государственных нужд. Сегодня можно говорить о существовании трех специальных случаев изъятия земельных участков для государственных нужд: 1) в связи с использованием участков недр; 2) в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи; 3) в связи с организацией проведения встречи глав государств и правительств стран — участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 г. Изъятие земель в связи с организацией проведения встречи глав государств и правительств стран — участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 г. и в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. подпадает под действие подп. 1 п. 1 ст. 49 ЗК РФ, так как соответствующие федеральные законы были приняты во исполнение международных обязательств России. В российском законодательстве официально не закреплено понятие «международное обязательство». Однако очевидно, что по общему правилу международные обязательства России устанавливаются в международных договорах РФ. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» под международным договором РФ понимается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора, т. е., если для осуществления положения международного договора требуется издание внутригосударственного акта, такой акт должен быть издан. В статье 15 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — ФЗ о Сочи) установлены особенности изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях организации и проведения Олимпийских и Паралимпийских игр и развития города Сочи как горноклиматического курорта. ФЗ о Сочи внесены коррективы в процедуру изъятия земельных участков, что обусловлено временными рамками, в течение которых Россия должна выполнить взятые на себя обязательства по организации Олимпийских зимних игр 2014 г. Данные новеллы заключаются в следующем. Во-первых, предусмотрено изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях размещения олимпийских объектов в период с 1 января 2008 г. до 1 января 2014 г. на территории Краснодарского края. Во-вторых, установлены фиксированные сокращенные сроки производства изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд: семь дней отведено на уведомление правообладателя о принятом решении об изъятии земельного участка и (или) расположенного на нем недвижимого имущества для публичных нужд (ч. 18 ст. 15); 30 дней — на проведение оценки стоимости изымаемого недвижимого имущества и причиненных изъятием убытков (ч. 22 ст. 15); один месяц — на заключение соглашения с правообладателем (ч. 31 ст. 15). Причем решения об изъятии земельных участков в течение семи дней со дня их принятия должны быть опубликованы в печатном издании, являющемся источником официального опубликования нормативных правовых актов соответственно Краснодарского края и муниципального образования «Город-курорт Сочи», и размещены на официальном сайте в сети Интернет соответственно Краснодарского края и муниципального образования «Город-курорт Сочи», а не направляться непосредственно их собственникам (ч. 19 ст. 15 ФЗ о Сочи). Н. Ю. Челышева указывает, что подобное положение «лишает граждан прав, предусмотренных для них Гражданским кодексом РФ, что является нарушением нормы ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина» <1>. ——————————— <1> Челышева Н. Ю. Принудительный выкуп имущества граждан для государственных и муниципальных нужд: конфликт частных и публичных интересов // Российская юстиция. 2008. N 12.
В случае если соглашение не заключено в указанный срок, администрация Краснодарского края или орган местного самоуправления муниципального образования «Город-курорт Сочи» вправе обратиться в суд с иском об изъятии земельного участка и (или) расположенного на нем иного объекта недвижимого имущества, о прекращении прав лиц, являющихся собственниками, землепользователями, землевладельцами, арендаторами земельных участков, предназначенных для размещения олимпийских объектов федерального значения, а также прав на расположенные на них объекты недвижимого имущества и об освобождении указанных объектов недвижимого имущества (ч. 31 ст. 15 ФЗ о Сочи). В-третьих, отменено требование о государственной регистрации решения об изъятии земельного участка, что противоречит п. 4 ст. 279 ГК РФ. Правда, отмена данного требования компенсирована обязательностью публикации решения об изъятии земельных участков, о чем сказано выше. В-четвертых, упрощена процедура выдачи кадастровых паспортов ранее учтенных земельных участков, в отношении которых приняты решения об изъятии в целях размещения олимпийских объектов. Кадастровые паспорта указанных земельных участков предоставляются также в случаях, если в Государственном кадастре недвижимости отсутствуют кадастровые сведения о координатах характерных точек границ такого земельного участка (ч. 20.1 ст. 15 ФЗ о Сочи). Но координаты характерных точек границ земельного участка устанавливают местонахождение границ земельного участка (п. 7 ст. 38 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»), в связи с чем неясно, как можно изъять и использовать в дальнейшем земельный участок, границы которого не установлены в соответствии с требованиями действующего законодательства. Однако в случае отсутствия кадастровых сведений об изымаемом земельном участке, в том числе о его уникальных характеристиках, администрации Краснодарского края предоставлено право выступать заказчиком кадастровых работ, участвовать в согласовании местоположения границ земельных участков от имени правообладателей указанных земельных участков без доверенности, а также обращаться с заявлением о государственном кадастровом учете указанных земельных участков (ч. 20.2 ст. 15). При этом отсутствие кадастровых сведений не может являться основанием для приостановления осуществления государственной регистрации прав на указанный земельный участок в связи с его изъятием либо отказа в осуществлении государственной регистрации прав на указанный земельный участок (ч. 20.3 ст. 15 ФЗ о Сочи). В-пятых, немедленному исполнению подлежат решение суда об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов, а также решение суда по спорам, возникающим в связи с изъятием земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества, прекращением прав аренды государственных или муниципальных унитарных предприятий и государственных или муниципальных учреждений на земельные участки, предназначенные для размещения олимпийских объектов, а также реализацией связанных с ними мероприятий (ч. 33, 33.1 ст. 15 ФЗ о Сочи). Немедленное исполнение решения суда первой инстанции не исключает возможности его обжалования в вышестоящих инстанциях. В процессуальном законодательстве содержится конструкция, позволяющая возвратить ответчику все то, что было взыскано с него в пользу истца по отмененному или измененному в соответствующей части судебному акту — поворот исполнения судебного акта (ст. 325, 326 АПК РФ, ст. 443 — 445 ГПК РФ). В-шестых, установлен внесудебный порядок изъятия земельных участков у государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий, предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования, которое подлежит прекращению без согласия указанных организаций-правообладателей по решению соответствующего уполномоченного государственного органа или органа местного самоуправления (ч. 35, 37 ст. 15). Если же данные юридические лица являются арендаторами земельных участков, предназначенных для размещения олимпийских объектов либо включенных в перечень земельных участков, которые предоставляются иным правообладателям взамен изымаемых, то договор аренды, являющийся основанием для возникновения у данных лиц прав арендатора, также прекращается в одностороннем порядке путем направления соответствующего уведомления (ч. 2.1 ст. 15 ФЗ о Сочи). Подобный порядок изъятия земель осуществляется по следующим основаниям: данные организации не являются собственниками земельных участков; созданы по решению государственных органов или органов местного самоуправления. Соответственно, и решение о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, о досрочном расторжении договора аренды в таких случаях принимается уполномоченными на то государственными органами или органами местного самоуправления. В-седьмых, установлен особый порядок компенсации стоимости изымаемого земельного участка. Так, при изъятии земельного участка в целях размещения олимпийских объектов у гражданина, имеющего право безвозмездно приобрести земельный участок в собственность, но в силу субъективных причин не воспользовавшегося этим правом, изъятие производится путем полного возмещения, т. е. право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения граждан приравниваются к праву собственности. Однако в случаях изъятия земельного участка у юридического лица право постоянного (бессрочного) пользования приравнивается к праву арендатора земельного участка, переданного в аренду на 49 лет (ч. 29 ст. 15 ФЗ о Сочи). Такая норма Закона не в полной мере защищает интересы юридических лиц при изъятии земельных участков. Вызывают сомнения положения ФЗ о Сочи, в соответствии с которыми возможно принятие решения об изъятии земельного участка в отношении еще не образованного земельного участка. Так, ч. 13 ст. 15 установлено, что в случае, если в соответствии с документацией по планировке территории для размещения олимпийских объектов предусмотрено образование земельных участков путем раздела, объединения, перераспределения земельных участков или выдела из земельных участков, решение об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов может быть принято в отношении образуемых земельных участков. В этом случае указанное решение принимается до образования земельного участка из существующего земельного участка после осуществления государственного кадастрового учета образуемого земельного участка. ФЗ о Сочи также закреплено положение о том, что изъятие земельных участков, предназначенных для размещения олимпийских объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных гражданам или юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования, за исключением государственных или муниципальных учреждений и унитарных предприятий, на праве пожизненного наследуемого владения, безвозмездного срочного пользования, аренды, осуществляется путем прекращения этих прав (ч. 2 ст. 15). При изъятии земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется переход права собственности к Российской Федерации — при изъятии в целях размещения олимпийских объектов федерального значения; к Краснодарскому краю — при изъятии в целях размещения олимпийских объектов краевого значения; к муниципальному образованию «Город-курорт Сочи» — при изъятии в целях размещения олимпийских объектов муниципального значения (ч. 4 ст. 15). Часть 16.1 ст. 15 ФЗ о Сочи заслуживает отдельного комментария. Согласно этой норме наличие спора в суде в отношении решений соответствующих органов и организаций о предоставлении гражданам или юридическим лицам изымаемых земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов, сделок, являющихся основанием возникновения прав на такие объекты недвижимого имущества, а также прав на указанные земельные участки, не является препятствием для принятия решений об изъятии соответствующих земельных участков или о прекращении соответствующих прав на них, а также для заключения соглашений об условиях изъятия. На наш взгляд, данная норма направлена на разграничение процедур изъятия и предоставления земельных участков. В то же время возникает вопрос: как возможно заключить соглашение в отношении земельного участка и (или) расположенного на нем иного объекта недвижимого имущества, права на который оспариваются в судебном порядке? Снос объектов недвижимого имущества, расположенных на земельных участках, изъятых в целях размещения олимпийских объектов, в соответствии с ч. 19 ст. 15 ФЗ о Сочи может быть проведен без принятия решения о сносе указанных объектов. В таком случае остается неясным, как будет осуществляться контроль за законностью и порядком сноса этих объектов. В статье 6 Федерального закона от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран — участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — ФЗ об АТЭС) установлены особенности порядка изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, иного имущества для размещения объектов, необходимых для проведения саммита. В целом этот порядок аналогичен порядку изъятия земель для размещения олимпийских объектов, за исключением некоторых уточнений. Так, в ч. 9 ст. 6 ФЗ об АТЭС закреплено, что изменение категории земли из сельскохозяйственной в земли специального назначения происходит одновременно с образованием земельного участка. В соответствии с ч. 15 ст. 6 ФЗ об АТЭС отсутствие кадастровых сведений о земельном участке в полном объеме, в том числе отсутствие кадастровых сведений о координатах характерных точек границ земельного участка, в отношении которого принято решение об изъятии для размещения необходимых для проведения саммита объектов, не может являться основанием для приостановления осуществления государственной регистрации прав на указанный земельный участок в связи с его изъятием или для отказа в осуществлении государственной регистрации прав на указанный земельный участок. Аналогичным образом предполагается осуществлять изъятие земель в связи с организацией и проведением чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 г. и Кубка конфедераций ФИФА по футболу 2017 г. в России. На данный момент Минэкономразвития России разработан проект Федерального закона «Об организации и о проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 года, Кубка конфедераций ФИФА по футболу 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <2> (далее — проект ФЗ о ФИФА 2018 г.), положения которого практически дублируют нормы о порядке изъятия земель, предусмотренные ФЗ о Сочи. ——————————— <2> URL: http:// www. economy. gov. ru/ minec/ about/ structure/ depregulatinginfluence/ doc201107055.
В проекте ФЗ о ФИФА 2018 г. используется понятие «соответствующие субъекты Российской Федерации» (п. 4 ст. 42; п. 1, 4, 5, 5.1, 5.3 ст. 43 и др.). Здесь имеются в виду субъекты РФ, в которых будут проводиться чемпионат мира по футболу 2018 г. и Кубок конфедераций по футболу 2017 г. При этом в законопроекте не закреплены перечень таких субъектов, критерии их выбора, порядок признания субъектов РФ таковыми. Отсутствие перечня фактически означает, что чемпионат мира по футболу 2018 г. и Кубок конфедераций по футболу 2017 г. будут проводиться во всех субъектах РФ и позволят изымать земельные участки в особом порядке на территории всей страны без исключения. В пункте 36 ст. 43 проекта ФЗ о ФИФА 2018 г. говорится о том, что прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в границах особо охраняемых природных территорий не влечет изменение режима особой охраны этих территорий. Режим особо охраняемых природных территорий (ст. 9, 15, 21, 24, 27, 32 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях») запрещает осуществление всякой деятельности, если она противоречит целям создания особо охраняемой природной территории или причиняет вред природным компонентам, входящим в состав особо охраняемой природной территории. Неясно, как будет обеспечиваться такой режим при строительстве и эксплуатации объектов мероприятий и соревнований чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 г. и Кубка конфедераций ФИФА по футболу 2017 г. Таким образом, дополнительные случаи изъятия земель для государственных нужд в основном предусмотрены в связи с исполнением Россией международных обязательств. Происходит унификация особого порядка изъятия земель для государственных нужд, который заключается в установлении: сокращенных сроков совершения управленческих и судебных решений; упрощенного способа формирования земельных участков и выдачи кадастровых паспортов на них; внесудебного порядка изъятия земельных участков у государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий; особого порядка компенсации стоимости изымаемого земельного участка. Наблюдается тенденция к расширению перечня земельных участков, изымаемых в особом упрощенном порядке. Со временем это может привести к тому, что особый способ изъятия земель для государственных нужд останется единственно возможным.
Библиографический список
Проект Федерального закона «Об организации и о проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 года, Кубка конфедераций ФИФА по футболу 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // URL: http:// www. economy. gov. ru/ minec/ about/ structure/ depregulatinginfluence/ doc20110705_5. Челышева Н. Ю. Принудительный выкуп имущества граждан для государственных и муниципальных нужд: конфликт частных и публичных интересов // Российская юстиция. 2008. N 12.
