(Гулина В. В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2012, N 12)
РЕАЛИЗАЦИЯ ИНСТИТУТОМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ФУНКЦИИ: ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ <*>
В. В. ГУЛИНА
——————————— <*> Gulina V. V. Implementation of the economic function by the institute of local government: statement of a problem.
Гулина Вера Васильевна, старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Юридического института Северного (Арктического) федерального университета.
Одной из целевых функций местного самоуправления как политико-правового института является экономическая функция, цель которой состоит в удовлетворении основных жизненных потребностей населения муниципального образования и повышении его благосостояния посредством комплексного социально-экономического развития муниципального образования. В статье предложено определение экономической функции института местного самоуправления, раскрыто ее содержание, а также сформулированы основные проблемы ее реализации.
Ключевые слова: институт местного самоуправления, муниципальное образование.
One of the objective functions of local government as a political and legal institution is the economic function, the purpose of which is to meet the basic needs of the population of the municipality and their well-being through a comprehensive socio-economic development of the municipality. The paper proposed the definition of the economic function of local government institution, disclosed its contents, and sets out the basic problems of its realization.
Key words: the institute of local government, municipality.
Местное самоуправление представляет собой политико-правовой институт <1>, который выполняет определенные социальные и политические функции в обществе и системе публичного властвования. Одной из таких функций является экономическая функция. ——————————— <1> Политико-правовой институт — объективное образование, представляющее собой систему устойчивых социальных взаимодействий, обусловленных конкретными политическими целями, осуществляемыми посредством нормативного регулирования с помощью организационных, материальных, информационных и иных ресурсов, обеспечивающих стабильность и устойчивость данных взаимодействий.
В литературе отмечается, что самоуправление, являясь общечеловеческой ценностью, всегда в той или иной форме сопутствовало человеческой цивилизации. В связи с этим одним из функциональных направлений деятельности местных сообществ, обеспечивающих удовлетворение основных жизненных потребностей людей, является хозяйственная (экономическая) функция, ибо «корни самоуправления — в экономике» <2>. ——————————— <2> Самоуправление: от теории к практике / Под ред. Ю. А. Тихомирова, Г. Х. Шахназарова. М., 1988. С. 41.
Как подчеркивает А. А. Мошкин, «финансовое хозяйство местных общественных союзов более древнее по своему происхождению, чем финансовое хозяйство государственное» <3>. Увеличение производительных сил, развитие ремесел и торговли со временем привели к усилению хозяйственной функции, наполнению ее новым содержанием. ——————————— <3> Мошкин А. А. Бюджеты земств и городов. М., 1915. С. 3.
Значение данной функции не уменьшается и в настоящее время. Наоборот, ответственность местного самоуправления за экономическое состояние муниципальных образований возросла, поскольку в начале 90-х гг. произошло ослабление роли государства в поддержании необходимого уровня жизнеобеспечения населения в городских и сельских поселениях. Кроме того, в переходный период муниципальная экономика не в состоянии равномерно функционировать без вмешательства публичной власти, поэтому муниципальная экономическая политика необходима для того, чтобы направлять этот механизм, используя разнообразные формы, методы и инструменты. В силу данного обстоятельства немалую научную и практическую актуальность приобретает исследование проблемы взаимодействия всех субъектов хозяйственно-экономических отношений, складывающихся на уровне местного самоуправления. Под экономической функцией местного самоуправления как политико-правового института понимается система взаимодействий всех участников экономических отношений по осуществлению муниципальной хозяйственной деятельности в целях удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования, повышения его благосостояния посредством комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Ценность местного самоуправления как политико-правового института заключается не в арифметической сумме разрозненных и не связанных между собой взаимодействий субъектов в экономической (хозяйственной) сфере, а в интеграции взаимодействий данных субъектов, основанной на согласовании их интересов для формирования общих целей, направленных на удовлетворение основных жизненных потребностей всех жителей муниципального образования посредством комплексного социально-экономического развития муниципального образования. В такой процесс интеграции должны быть вовлечены все субъекты хозяйственной деятельности любой формы собственности, а также органы местного самоуправления, органы государственной власти и население муниципального образования (например, посредством организации территориального общественного самоуправления). В процессе реализации местным самоуправлением экономической функции воздействия оказываются не только на экономические процессы конкретного муниципального образования, но и на экономические процессы, происходящие в стране в целом, что, несомненно, повышает роль местного самоуправления. Рассмотрим некоторые особенности и проблемы взаимодействий субъектов экономических отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования. Так, при взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления в экономической сфере «сталкиваются» интересы государства и муниципального образования, поэтому сложно в подобной ситуации говорить о единстве целей и интересов. Несмотря на то, что интерес в обоих случаях публичный, выражающий общесоциальные потребности, местное самоуправление, если исходить из норм международного права, Конституции РФ и федерального законодательства, должно действовать исключительно от имени и в интересах населения муниципального образования. Поэтому во взаимодействиях рассматриваемых органов публичной власти должен присутствовать в первую очередь баланс интересов, что подтверждалось в Указе Президента от 15 октября 1999 г. N 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», в котором подчеркивалось, что для «эффективного функционирования государства необходим баланс интересов государственных и интересов местных, т. е. общих интересов жителей каждого отдельно взятого городского, сельского поселения, иного муниципального образования» <4>. ——————————— <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5011.
Вместе с тем изучение законодательства и практики позволяет сделать выводы о смещении баланса муниципальных и государственных интересов на уровне местного самоуправления в пользу интересов государственных, что, безусловно, является нарушением норм Конституции РФ и принципов Европейской хартии местного самоуправления. Это, в частности, подтверждает практика наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которая приводит к нарушению баланса взаимных усилий (смещение бремени усилий на муниципальный уровень) и, в свою очередь, к нарушению баланса интересов в пользу интересов государственных. Законодательством не установлено никаких ограничений ни по количеству полномочий, передаваемых одновременно одному и тому же муниципальному образованию, ни по условиям передачи полномочий в каждом конкретном случае. Вместе с тем существует и другая сторона медали. Есть важные жизненные сферы: управление имуществом, земельные отношения, налогообложение, занятость населения и др., решение вопросов по которым происходит на местах, при этом к этому не имеют никакого отношения органы местного самоуправления. Данный факт критически оценивается С. А. Авакьяном <5>. ——————————— <5> Авакьян С. А. А есть ли в России местное самоуправление? // Российская Федерация сегодня. 2009. N 16. С. 3.
Игнорирование интересов местного самоуправления происходит, например, при безвозмездной передаче находящегося в федеральной собственности или собственности субъектов РФ имущества в муниципальную собственность, в случае если нахождение указанного имущества в федеральной собственности или собственности субъектов РФ не допускается, или если указанное имущество используется органами местного самоуправления или муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями <6>. Процедура такой передачи не учитывает мнение органов местного самоуправления в отличие от мнений органов государственной власти. Указанное положение подтверждает судебная практика. Так, в Краснодарском крае общество обратилось в арбитражный суд с иском к администрации муниципального образования об обязании принять в муниципальную собственность объекты жилищно-коммунального хозяйства, а именно: канализационные сети, водопроводные сети, здание с пристройками, канализационную насосную станцию, тепловые сети. Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 21 января 2008 г. <7>, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда <8> и суда кассационной инстанции <9>, исковые требования удовлетворены в полном объеме. Судебные акты мотивированы тем, что обязанность администрации принять в муниципальную собственность спорные объекты возникла в соответствии с распоряжениями федеральных органов государственной власти РФ. ——————————— <6> Федеральный закон от 22 авг. 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 35. Ст. 3607. <7> Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 21 янв. 2008 г. по делу N А32-23243/2007-21/390. <8> Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 апр. 2008 г. по делу N А32-23243/2007-21/390. <9> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 22 июля 2008 г. N Ф08-4097/2008 по делу N А32-23243/2007-21/390.
В свою очередь, согласно позициям Конституционного Суда РФ, порядок безвозмездной передачи в муниципальную собственность находящегося в федеральной собственности имущества, а также из муниципальной собственности в собственность субъектов Российской Федерации или в собственность Российской Федерации не может производиться в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления на такую передачу <10>. Такая коллизия норм и судебного толкования может привести к определенным трудностям на практике. ——————————— <10> Определение Конституционного Суда РФ от 7 дек. 2006 г. N 542-О // Вестник Конституц. Суда РФ. 2007. N 2; Определение Конституционного Суда РФ от 4 дек. 2007 г. N 828-О-П // Вестник Конституц. Суда РФ. 2008. N 2.
При взаимодействии субъектов муниципальных отношений возникают конфликты не только государственных и муниципальных интересов, но и интересов публичных и частных. Вместе с тем для органов местного самоуправления немаловажно соблюдать баланс публичных и частных интересов, поскольку благодаря субъектам предпринимательской деятельности может пополняться доходная часть местных бюджетов. Так, Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» <11> органам государственной власти и органам местного самоуправления предоставлено право утверждать перечни государственного и муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц, которое может быть использовано только в целях предоставления его во владение и (или) пользование на долгосрочной основе субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки таких субъектов. При этом такое имущество не подлежит отчуждению в частную собственность, в т. ч. в собственность вышеназванных субъектов, арендующих это имущество. ——————————— <11> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 31. Ст. 4006.
Так, в городе Северодвинске Архангельской области почти все объекты муниципального недвижимого имущества, арендуемые субъектами малого и среднего предпринимательства, были включены в утвержденный решением Совета депутатов Северодвинска от 25 июня 2009 г. N 66 Перечень муниципального недвижимого имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства <12>. На основании данного решения Администрацией Северодвинска было отказано многим субъектам малого и среднего предпринимательства в реализации их преимущественного права на приобретение арендуемого имущества, что вызвало обращение данных субъектов в Арбитражный суд Архангельской области с заявлениями о признании решения Совета депутатов от 25 июня 2009 г. N 66 недействующим в части включения в утвержденный им Перечень тех или иных объектов. В удовлетворении этих требований арбитражным судом было отказано, поскольку органы местного самоуправления, утверждая указанный Перечень, действовали в пределах полномочий, предусмотренных законом <13>. Ни Управление Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области, ни органы прокуратуры в действиях органов местного самоуправления нарушений не усмотрели <14>. ——————————— <12> Об утверждении Перечня муниципального недвижимого имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства: решение Совета депутатов Северодвинска от 25 июня 2009 г. N 66 [Электронный ресурс] URL: http://sevgorsovet. ru/category/draft-decisions-2: [официальный сайт Совета депутатов Северодвинска] (дата обращения: 25.08.2012). <13> См., например: решение Арбитражного суда Архангельской области от 4 дек. 2009 г. по делу N А05-13414/2009; от 14 дек. 2009 г. по делу N А05-17427/2009 [Электронный ресурс] URL: http://arhangelsk. arbitr. ru/welcome/showall/633200006: [официальный сайт Арбитражного суда Архангел. обл.] (дата обращения: 25.08.2012). <14> Арендаторы Северодвинска оказались без прав [Электронный ресурс] URL: http://www. bclass. ru/biznes-i-vlast/arendatori-severodvinska-okazalis-bez-prav: [сайт деловой газеты Архангел. обл. «Бизнес-класс»] (дата обращения: 25.08.2012).
Данная ситуация основана на коллизиях норм федерального законодательства, требующего передачи муниципального имущества в частную собственность, а с другой стороны, допускающего его сохранение в муниципальной собственности, что привело к конфликту частных и публичных интересов, несмотря на то, что по Конституции РФ все формы собственности защищаются равным образом. Таким образом, одной из причин нарушения баланса интересов при взаимодействии субъектов экономических отношений является дефектность норм, характеризующаяся различными пробелами и коллизиями. К причинам также относится закрепленный законодательством действующий механизм сотрудничества субъектов, не позволяющий построить эффективные отношения, что отражается на нарушении баланса взаимных усилий. Современное состояние экономики объективно не позволяет рынку качественно в полной мере удовлетворять основные потребности населения. В настоящее время идет значительное сокращение сектора муниципальных унитарных предприятий путем ликвидации, приватизации и корпоративизации, что объясняется неспособностью, а порой и нежеланием органов публичной власти управлять ими по причине убыточности большинства из них. Среди причин убыточности муниципальных предприятий называют 80 — 90-процентную изношенность оборудования, низкое финансирование, устаревшие методы работы муниципальных предприятий (слабый менеджмент). По мнению отдельных ученых и практикующих специалистов, наиболее эффективная форма управления — акционерные общества, т. к. они управляются акционерами, заинтересованными в их эффективной работе и наращивании капитала. Однако основная цель и принцип частных предприятий — получение прибыли, деятельность же муниципальных предприятий и учреждений основана на предоставлении определенной социальной услуги, пользы. Поэтому эффективно работающие муниципальные предприятия всегда выгодны муниципалитету, т. к. они не только реализуют населению товары и услуги, но и прибыль, полученная в результате их деятельности, поступает в местный бюджет и является собственностью данного муниципального образования. Однако достижение подобного состояния муниципальных предприятий требует достаточно сложной работы и больших капиталовложений. При этом финансовая устойчивость муниципальных предприятий должна быть обеспечена не только за счет постоянного повышения тарифов, необходимо эффективно построенное взаимодействие руководителей предприятий и органов местного самоуправления. Такое нарушение соотношения форм собственности приводит к нарушению баланса взаимных усилий по развитию хозяйственной деятельности муниципального образования. Исходя из этого, возникает необходимость поддерживать и развивать как частный, так и муниципальный сектор экономики при высокой степени участия муниципалитета в регулировании данных хозяйственных отношений. Надлежащее функционирование обоих секторов при эффективном регулировании их деятельности органами местного самоуправления позволит реализовать следующий важный принцип экономики переходного периода: реализация общественных интересов за счет интересов частных. Говоря об интеграции (вовлечении) населения муниципального образования в хозяйственную деятельность, следует отметить, что эта проблема в большинстве своем обусловлена слабой самоорганизацией населения. Население может стать субъектом управления муниципальной собственностью посредством организации, например территориального общественного самоуправления. На данную проблему указывает, в частности, Н. Л. Пешин: «Проблема муниципального хозяйствования заключается в том, что не предлагается никакого стимула для объединения граждан по месту жительства, чтобы они могли стать реальными заказчиками муниципальных услуг. Никакая реальная реформа невозможна до тех пор, пока сами граждане не начнут контролировать качество предоставляемых услуг и распоряжаться своими деньгами (или дотациями), направляемыми на оплату этих услуг. Поэтому без самоорганизации граждан на первичном уровне это не представляется возможным» <15>. ——————————— <15> Пешин Н. Л. Муниципальная хозяйственная деятельность // Гос. власть и мест. самоуправление. 2005. N 8.
Не менее важным в хозяйственной деятельности местного самоуправления является общественный контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления (например, за порядком размещения муниципальных заказов). В ряде муниципальных образований деятельность по размещению исполнительным органом местного самоуправления муниципальных заказов контролируется специальным независимым органом, например наблюдательным советом. Такой совет, как правило, является постоянно действующим органом, он создается решением представительного органа местного самоуправления для коллегиального рассмотрения, контроля и выработки решений по вопросам создания эффективной системы муниципального заказа и расходования средств бюджета муниципального образования <16>. ——————————— <16> То же.
Во-вторых, несмотря на то, что ст. 130 Конституции РФ закрепляет возможность населению муниципального образования самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, ни один из нормативных актов четко не определяет форму распоряжения муниципальной собственностью. В-третьих, хозяйственная деятельность, являющаяся основным содержанием комплексного социально-экономического развития, должна отражать и учитывать не только хозяйственно-экономический, но и социальный аспект. По справедливому замечанию Н. С. Тимофеева, «в местном сообществе экономическая и хозяйственная жизнь нужна не сама по себе, не как система, заданная «сверху», а как необходимый источник создания современных рабочих мест, зарабатывания средств на социальные и культурные нужды и носит социально ориентированный и социально организованный характер» <17>. На данный вопрос обращал внимание еще Л. А. Велихов, указывая, что «к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения направлена вся деятельность города в лице его городских публичных органов» <18>. Однако в настоящее время ведение хозяйственной деятельности происходит достаточно часто вопреки интересам большинства населения муниципального образования. ——————————— <17> Тимофеев Н. С. Местное хозяйство и его роль в развитии местного самоуправления: постановка проблемы // Конституц. и муницип. право. 2010. N 12. С. 48 — 54. <18> Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М., 1928. С. 217.
В отличие от ранее действовавшего законодательства, в Федеральном законе N 131-ФЗ отсутствует «привязка» экономической основы местного самоуправления к удовлетворению потребностей населения муниципального образования. В соответствии с Законом СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» N 1417-1 экономическую основу местного самоуправления составляли местное хозяйство и экономическая база (природные ресурсы, коммунальная и иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворения социально-экономических потребностей населения соответствующей территории) <19>. Первый российский Закон от 6 июля 1991 г. N 1550 «О местном самоуправлении в РСФСР» определял муниципальную собственность как «достояние населения соответствующей территории» (п. 1 ст. 37) <20>. В качестве назначения муниципальной собственности Федеральный закон N 154-ФЗ также указывал удовлетворение потребностей населения муниципального образования. ——————————— <19> Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. N 44. Ст. 914. <20> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.
Проведенный краткий анализ позволяет сделать вывод, что проблемой реализации экономической функции института местного самоуправления является отсутствие эффективного взаимодействия субъектов экономических отношений, что проявляется в нарушении баланса интересов и баланса взаимных усилий и является следствием дефектности норм, непродуманности механизма сотрудничества, а также отсутствия осознания субъектами муниципальных экономических отношений общих интересов и целей. Муниципальная собственность должна быть социально ориентирована, для этого необходимо восстановить «привязку» экономической основы к удовлетворению потребностей населения муниципального образования, что позволит оптимизировать сочетание публичных (общественных) и частных интересов. Для этой цели органы местного самоуправления должны обеспечивать интеграцию всех предприятий, организаций, учреждений разных отраслей и форм собственности и населения муниципального образования для согласования их интересов и формирования общих целей.
