Харьков В. Н., канд. юрид. наук, доцент кафедры гражданского и земельного права Тульского государственного университета.
На основе анализа конституционных норм, норм земельного законодательства Российской Федерации в статье рассмотрены перспективы развития конституционно-правового регулирования земельных отношений.
Ключевые слова: земельные отношения; обеспечение рационального и эффективного использования и охраны земель; земельное законодательство Российской Федерации.
Topical issues of constitutional-legal regulation of land relations
V. N. Kharkov
On the basis of the analysis of the constitutional norms, the norms of the land legislation of the Russian Federation in the article considers the prospects of development of the constitutional-legal regulation of land relations.
Key words: land relations; ensuring the rational and efficient use and protection of land; the land legislation of the Russian Federation.
Земля является уникальным природным ресурсом, обеспечивающим жизнедеятельность человека во всех сферах приложения его творческих сил. Право пользования землей призвано обеспечить основы жизнедеятельности человека и направлено на создание условий для достойной жизни и свободного развития личности в соответствии с провозглашенными в Конституции РФ целями политики Российской Федерации как социального и правового государства.
Конституция России закрепляет, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9). Указанная конституционная норма находится в главе 1 «Основы конституционного строя» и является определяющей для характера регулирования условий и порядка пользования землей в соответствии со ст. 16 Конституции, закрепившей, что положения главы I Конституции составляют основы конституционного строя России.
В связи с этим одним из главных направлений развития законодательства Российской Федерации является обеспечение сохранения, рационального и эффективного использования земельных ресурсов — главного богатства и достояния народов Российской Федерации. Рассматривая понятие «народы Российской Федерации» не статично, а имея в виду и будущие поколения, к ответственному поведению перед которыми призывает преамбула Конституции России, со всей очевидностью следует вывод о необходимости приоритетного обеспечения правовыми средствами публичных интересов в сфере землепользования и, следовательно, приоритете публично-правовых методов регулирования условий и порядка пользования землей в Российской Федерации, включая имущественные аспекты земельных отношений.
Указанные направления развития законодательства Российской Федерации имеют актуальное значение в свете задач модернизации экономики страны и перехода на инновационный путь развития, что с неизбежностью повлечет усиление антропогенной нагрузки на окружающую среду.
В связи с этим вопросы правового обеспечения рационального использования земельных ресурсов принадлежат к числу наиболее актуальных как в теории права, так и в практике правового регулирования земельных отношений. Особую значимость проблемы обеспечения рационального использования и охраны земель приобрели в связи с ухудшением экологического состояния земельных ресурсов, сокращением площади плодородных земель, используемых в сельскохозяйственном производстве, и эти процессы характерны для многих субъектов Российской Федерации.
Особая важность земельных отношений обусловила и то обстоятельство, что земельно-правовой проблематике было посвящено заседание Президиума Государственного совета 09.10.2012, где Президент РФ В. В. Путин отметил, что вопросы совершенствования использования земельных ресурсов имеют особую актуальность и их правильное решение даст мощный импульс экономического и социального развития страны [1]. Также глава государства указал, что наш земельный потенциал все еще реализуется малоэффективно.
Такая оценка использования земельных ресурсов страны, разумеется, не является случайной, а основана в том числе на данных государственного мониторинга земель. Кроме того, следует отметить, что обеспечение эффективного использования земель является обязанностью государственных органов власти в Российской Федерации. Именно об этом говорит Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 N 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы» [2], в котором выражена правовая позиция, детализирующая содержание обязанностей органов власти применительно к требованиям ч. 1 ст. 9 Конституции РФ. Так, в названном Постановлении Суд указал, что конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т. е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности (п. 2). Конституционный Суд РФ также указал, что, осуществляя соответствующее регулирование, федеральный законодатель в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ обязан обеспечивать защиту конституционно значимых ценностей и соблюдать баланс конституционных прав, закрепленных в том числе в ч. 1 ст. 9 и в ч. 1 ст. 36 Конституции РФ; при этом законодатель должен обеспечить рациональное и эффективное использование земли и ее охрану (п. 2.3).
На наш взгляд, из представленной правовой позиции Конституционного Суда РФ вытекает обязанность, в том числе и главы государства, целенаправленно обеспечивать рациональное и эффективное использование и охрану земельных ресурсов страны. Первоочередным шагом в этом направлении могло бы стать закрепление такого показателя, как эффективность использования земельных ресурсов в перечне показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В настоящее время Указом Президента РФ от 21.08.2012 N 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [3] установлен перечень показателей эффективности, в котором отсутствуют какие-либо природоресурсные показатели.
Кроме того, в логике приведенной выше правовой позиции Конституционного Суда РФ будет внесение соответствующих изменений в Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [4], в котором в настоящее время понятие «эффективность» не используется применительно к обширным полномочиям высшего государственного органа исполнительной власти.
Нам представляется необходимым, с учетом того обстоятельства, что значительная часть земельных ресурсов находится в государственной собственности, в ст. 14 «Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере экономики» полномочие «осуществляет управление федеральной собственностью» сформулировать как: «обеспечивает эффективное управление федеральной собственностью». С учетом того обстоятельства, что данное требование будет носить общий характер, соответствующая деятельность Правительства России должна будет благотворно сказаться на состоянии всех отраслей народного хозяйства.
Также следует внести изменения в ст. 18 «Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды», где полномочие «организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов» сформулировать как: «организует деятельность по охране, рациональному и эффективному использованию природных ресурсов».
В новейшей научной литературе активно обсуждается вопрос о необходимости определения соотношения норм гражданского и земельного законодательства, а также о возможных направлениях развития земельного законодательства [5] в свете намеченной реформы гражданского законодательства [6]. В отдельных работах предлагается в целях повышения уровня правового регулирования земельных отношений придать Земельному кодексу РФ статус федерального конституционного закона [7]. М. М. Бринчук в целях обеспечения приоритетной защиты публичных интересов в сфере природопользования полагает необходимым принять федеральный закон, который может называться «О публичной собственности» [8].
Представляется верным обсуждение вопроса о необходимости повышения статуса законодательного регулирования отношений природопользования и, прежде всего, землепользования. Земля представляет собой важнейший природный ресурс, основу жизни и деятельности каждого человека и всех народов Российской Федерации. В связи с этим можно критически отнестись к жесткой формулировке части 1 ст. 108 Конституции РФ, согласно которой принятие федеральных конституционных законов допускается только по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Соответственно, действующее конституционно-правовое регулирование не допускает возможность принятия основополагающего земельно-правового акта в форме федерального конституционного закона.
Что касается принятия «обычного» федерального закона, который закрепит базовые принципы пользования публичной собственностью, то его принятие не создаст иерархического соотношения правовых норм, регулирующих природоресурсные и имущественные отношения, поскольку все федеральные законы обладают одинаковой юридической силой.
Таким образом, представляется наиболее верным в рамках существующего юридического инструментария осуществить его приведение в соответствие с указанными выше конституционно-правовыми целями и задачами правового регулирования охраны и использования природных ресурсов. В связи с этим реализация высказанных нами выше предложений позволит с учетом существующих правовых реалий достичь цели повышения правовой защиты публичных интересов в сфере охраны окружающей среды и обеспечения рационального и эффективного использования земельных и иных природных ресурсов. Внесение представленных поправок в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» позволит обеспечить повышенную правовую охрану публичной собственности, снимет с обсуждения в значительной степени политизированный тезис о государстве как «неэффективном собственнике», поскольку на высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации будет возложена обязанность обеспечить эффективное управление федеральной собственностью, включая земельные и иные природные ресурсы. Реализация данного предложения вместе с закреплением за Правительством РФ обязанности по организации деятельности по охране, рациональному и эффективному использованию природных ресурсов, расширят конституционно-правовое регулирование земельных и иных природоресурсных отношений, создаст правовую основу для принципиального изменения системы правового регулирования земельных и иных природоресурсных отношений.
Соответственно, аналогичные обязанности следует установить и для органов государственной власти субъектов Российской Федерации посредством внесения дополнений в Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [9], а также в статьи 9, 10 и 11 Земельного кодекса РФ, предусматривающие полномочия публично-правовых образований в области земельных отношений.
В указанном контексте представляется необходимым дополнить перечень основных принципов земельного законодательства, закрепленных в ст. 1 Земельного кодекса РФ, такими принципами, как: обеспечение рационального и эффективного использования и охраны земель всеми участниками земельных отношений; обеспечение эффективного управления земельными ресурсами в интересах настоящего и будущих поколений граждан Российской Федерации; обеспечение добросовестного пользования землей как важнейшим природным ресурсом и общенародным достоянием.
Одним из практических результатов реализации названных предложений по изменению законодательства будет, на наш взгляд, изменение обозначившегося в Правительстве РФ вектора на массовую приватизацию земель [10]. Необходимость сохранения преобладания публичной земельной собственности представляется базовым фактором, который позволит обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие страны. И такое развитие требует природно-ресурсного обеспечения, которое является наименее затратным, если используются соответствующие ресурсы, находящиеся в публичных формах собственности. Именно такой вывод с необходимостью следует из опыта реализации международных (организация зимней Олимпиады в г. Сочи, саммита АТЭС в г. Владивосток) и иных федеральных проектов.
Следует отметить, что в теоретическом аспекте задача обеспечения охраны, рационального и эффективного использования земель, находящихся в публичных формах собственности, может быть решена посредством комплексного применения организационно-правовых средств как административного (управленческого), так и имущественного (вещного и обязательственного) характера. В то время как в отношении земель, находящихся в частной форме собственности, органы государственной власти и местного самоуправления ограничены пределами установленных действующим законодательством полномочий и зачастую вынуждены преодолевать присущий праву собственности «эгоизм» [11] при решении публично значимых задач.
Таким образом, характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т. е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного землепользования, а также охраны земли как важнейшего природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления любой хозяйственной и иной деятельности. Это требование, обязательное для всех участников земельных отношений, является конституционно-правовой основой для законодательного регулирования как государственного управления земельными ресурсами, так и порядка пользования землей, призванного обеспечить режим рационального и эффективного землепользования, а также охрану земельных ресурсов как общенационального достояния.
Библиографический список:
1. Российская газета. N 233. 10.10.2012 (также см.: http://президент. рф).
2. Собр. законодательства РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.
3. Собр. законодательства РФ. 2012. N 35. Ст. 4774.
4. Собр. законодательства РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
5. Обзор точек зрения см.: Харьков В. Н. Принцип добросовестности в гражданском и земельном праве // Хозяйство и право. 2012. N 9. С. 34 — 43.
6. Собр. законодательства РФ. 2008. N 29 (часть 1). Ст. 3482.
7. См.: Анисимов А. П., Рыженков А. Я. Земельная функция современного государства: Монография. М.: Новый индекс, 2012 // СПС «КонсультантПлюс».
8. Бринчук М. М. Приоритеты в развитии экологического права // Аграрное и земельное право. 2012. N 5. С. 13.
9. Собр. законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
10. Российская газета. N 168. 25.07.2012.
11. См.: Гаджиев Г. А. Конституционные основы современного права собственности // Журнал российского права. 2006. N 12 // СПС «КонсультантПлюс».
