ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПЕРЕУСТРОЙСТВА И ПЕРЕПЛАНИРОВКИ ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ
Д. В. КАРПУХИН
Карпухин Д. В., к. и.н., доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского института экономики, менеджмента и права.
Одной из актуальных жилищных проблем на современном этапе является правовая регламентация отношений, связанных с переустройством и перепланировкой жилых помещений. Миллионы россиян проживают в квартирах и жилых домах, сданных в эксплуатацию несколько десятков лет назад. По своим техническим параметрам эти жилые помещения не соответствуют стандартам современного благоустроенного жилья, и это обусловливает стремление нанимателей и собственников помещений жилищного фонда осуществлять переустройство и перепланировку жилья с целью расширения жилой площади, повышения его комфортности и т. д.
Действующий Жилищный кодекс РФ (далее — ЖК РФ) формулирует материальные нормы, определяющие сущность переустройства и перепланировки жилых помещений <1>. ——————————— <1> Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ (в ред. от 13.05.2008) // СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 14; 2006. N 1. Ст. 10, N 52 (ч. 1). Ст. 5498; РГ. N 297. 31.12.2006; СЗ РФ. 2007. N 43. Ст. 5084; 2008. N 17. Ст. 1756. N 20. Ст. 2251.
Так, в соответствии с частью 1 статьи 25 ЖК РФ переустройство жилого помещения представляет собой установку, замену или перенос инженерных сетей, санитарно-технического, электрического или другого оборудования, требующие внесения изменения в технический паспорт жилого помещения. Часть 2 указанной статьи определяет перепланировку жилого помещения как изменение его конфигурации, требующее внесения изменения в технический паспорт жилого помещения. Жилищный кодекс не является единственным нормативным актом, который формулирует данные понятия. Детализация понятий «переустройство» и «перепланировка» изложена в подзаконном нормативном акте — Постановлении Госстроя РФ от 27.09.2003 N 170 «Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда» (далее — Постановление) <2>. ——————————— <2> Постановление Госстроя РФ от 27.09.2003 N 170 «Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда» (зарегистрировано в Минюсте РФ 15.10.2003 N 5176) // РГ. N 214. 23.10.2003 (дополнительный выпуск).
Следует отметить, что данный нормативный акт, наряду с понятиями «переустройство» и «перепланировка», использует термин «переоборудование». Данное понятие не фигурирует в ЖК РФ, а в рассматриваемом Постановлении используется в качестве синонима термина «переустройство». Так, в соответствии с пунктом 1.7.1 рассматриваемого Постановления переоборудование жилых помещений может включать в себя: установку бытовых электроплит взамен газовых плит или кухонных очагов, перенос нагревательных сантехнических и газовых приборов, устройство вновь и переоборудование существующих туалетов, ванных комнат, прокладку новых или замену существующих подводящих и отводящих трубопроводов, электрических сетей и устройств для установки душевых кабин, джакузи, стиральных машин повышенной мощности и других сантехнических и бытовых приборов нового поколения. Перепланировка жилых помещений может включать: перенос и разборку перегородок, перенос и устройство дверных проемов, разукрупнение или укрупнение многокомнатных квартир, устройство дополнительных кухонь и санузлов, расширение жилой площади за счет вспомогательных помещений, ликвидацию темных кухонь и входов в кухни через квартиры или жилые помещения, устройство или переоборудование существующих тамбуров. Одним из проблемных аспектов перепланировки и (или) переустройства жилых помещений является определение необходимых условий их осуществления. Следует отметить, что запреты на осуществление переустройства и (или) перепланировки жилых помещений могут быть как прямо сформулированы в законе, так и вытекать из смысла разрешительных условий их осуществления. Если нормативные предписания при осуществлении переустройства и (или) перепланировки обязывают совершать определенные действия, представлять соответствующие документы, то игнорирование данных предписаний влечет невозможность их осуществления. Прямые запреты на осуществление перепланировки и (или) переоборудования жилых помещений содержатся в пунктах 1.7.2 и 1.7.3 Постановления, в соответствии с которыми совершение данных действий не допускается: во-первых, если они ведут к нарушению прочности или разрушению несущих конструкций здания, нарушению в работе инженерных систем и (или) установленного на них оборудования, ухудшению сохранности и внешнего вида фасадов, нарушению противопожарных устройств; во-вторых, если они ухудшают условия эксплуатации и проживания всех или отдельных жильцов дома или квартиры. Последнее условие осуществления переустройства и (или) перепланировки жилого и подсобных помещений содержится также в актах толкования права, в которых сформулировано требование о том, что данные действия могут производиться только в целях повышения благоустройства квартиры. Данное требование сформулировано в казуальном толковании правовых норм Верховного Суда РФ в Определении от 1995 г. <3>. Несмотря на то что высшая судебная инстанция излагала официальное толкование правовых норм ЖК РСФСР, утратившего силу в 2005 г., содержащиеся в нем положения не противоречат положениям рассматриваемого Постановления об условиях осуществления переустройства и (или) перепланировки жилого помещения. ——————————— <3> Определение Верховного Суда РФ // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. N 10.
В соответствии с частью 2 статьи 26 ЖК РФ для проведения переустройства и (или) перепланировки жилого помещения собственник данного помещения или уполномоченное им лицо (далее в настоящей статье — заявитель) представляют в орган, осуществляющий согласование по месту нахождения переустраиваемого и (или) перепланируемого жилого помещения: 1) заявление о переустройстве и (или) перепланировке по форме, утвержденной Правительством Российской Федерации; 2) правоустанавливающие документы на переустраиваемое и (или) перепланируемое жилое помещение (подлинники или засвидетельствованные в нотариальном порядке копии); 3) подготовленный и оформленный в установленном порядке проект переустройства и (или) перепланировки переустраиваемого и (или) перепланируемого жилого помещения; 4) технический паспорт переустраиваемого и (или) перепланируемого жилого помещения; 5) согласие в письменной форме всех членов семьи нанимателя (в том числе временно отсутствующих членов семьи нанимателя), занимающих переустраиваемое и (или) перепланируемое жилое помещение на основании договора социального найма (в случае если заявителем является уполномоченный наймодателем на представление предусмотренных настоящим пунктом документов наниматель переустраиваемого и (или) перепланируемого жилого помещения по договору социального найма); 6) заключение органа по охране памятников архитектуры, истории и культуры о допустимости проведения переустройства и (или) перепланировки жилого помещения, если такое жилое помещение или дом, в котором оно находится, являются памятниками архитектуры, истории или культуры. Часть 1 статьи 27 ЖК РФ предусматривает следующие основания отказа в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения: 1) непредставление определенных частью 2 статьи 26 настоящего Кодекса документов; 2) представление документов в ненадлежащий орган; 3) несоответствие проекта переустройства и (или) перепланировки жилого помещения требованиям законодательства. Орган местного самоуправления, осуществляющий согласование переустройства и (или) перепланировки, не вправе требовать представления других документов, кроме вышеуказанных, то есть исходя из буквального толкования положений данной нормы перечень документов, представляемых для согласования, является исчерпывающим и расширенному толкованию не подлежит. Однако, по мнению автора настоящей статьи, при определении условий, необходимых для осуществления перепланировки и (или) переустройства жилого помещения, следует учитывать положения Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2008 года, утвержденного Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 17 сентября 2008 года <4>. ——————————— <4> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2008 года, утвержденный Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 17 сентября 2008 года // Документ опубликован не был. Правовая система «Консультант».
В правоприменительной практике возник вопрос: «Вправе ли орган местного самоуправления на стадии решения вопроса о переводе жилого помещения в многоквартирном доме в нежилое требовать от заявителя представления согласия других собственников, если из представленного заявителем проекта следует необходимость проведения работ по реконструкции дома и (или) предоставления заявителю в этих целях части общего земельного участка при условии, что данный земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, сформирован (установлены его размеры и границы) и в отношении его проведен кадастровый учет?» Правоприменитель в лице высшей судебной инстанции РФ разъяснил, что часть 2 статьи 23 Жилищного кодекса Российской Федерации устанавливает исчерпывающий перечень документов, необходимых при переводе жилого помещения в нежилое, которые собственник должен представить в орган местного самоуправления, осуществляющий согласование перевода. Однако пунктами 1, 2 статьи 44 ЖК РФ предусмотрено, что принятие решений о реконструкции многоквартирного дома, а также о пределах использования земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, в том числе введение ограничений пользования им, относится к компетенции общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. В случаях же, когда речь идет об уменьшении размера общего имущества в многоквартирном доме путем его реконструкции или когда реконструкция, переустройство и (или) перепланировка помещений невозможны без присоединения к ним части общего имущества в многоквартирном доме, необходимо согласие всех собственников помещений в данном доме (часть 3 статьи 36 ЖК РФ). При проведении перепланировки и переустройства жилых помещений не требуется согласия собственников помещений многоквартирного дома, за исключением случая, установленного частью 2 статьи 40 ЖК РФ: «Если реконструкция, переустройство и (или) перепланировка помещений невозможны без присоединения к ним части общего имущества в многоквартирном доме, на такие реконструкцию, переустройство и (или) перепланировку помещений должно быть получено согласие всех собственников помещений в многоквартирном доме». Таким образом, разъяснил Верховный Суд РФ, несмотря на отсутствие в части 2 статьи 23 ЖК РФ указания о праве органа местного самоуправления потребовать от заявителя представления согласия всех собственников многоквартирного дома на стадии решения вопроса о переводе жилого помещения в нежилое, в вышеуказанных случаях положения частей 2 и 3 статьи 23 ЖК РФ необходимо применять в совокупности с нормами, которые предусматривают необходимость получения согласия всех собственников либо решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. Автор считает, что данное официальное нормативное толкование Верховного Суда РФ применимо для положений частей 2, 3 статьи 23 ЖК РФ, определяющих исчерпывающий перечень документов, представляемых для согласования переустройства и (или) перепланировки в орган местного самоуправления. Таким образом, в случаях если реконструкция, переустройство и (или) перепланировка помещений невозможны без присоединения к ним части общего имущества в многоквартирном доме, на такие реконструкцию, переустройство и (или) перепланировку помещений должно быть получено согласие всех собственников помещений в многоквартирном доме (часть 2 статьи 40 ЖК РФ). В орган местного самоуправления, наряду с другими документами, должно быть представлено процессуально оформленное согласие всех собственников помещений в многоквартирном доме. Другим проблемным аспектом переустройства и перепланировки жилых помещений является определение правовых последствий за совершение несанкционированной перепланировки и (или) переустройства жилых помещений. Правовые последствия за совершение самовольной перепланировки и (или) переустройства жилого помещения сформулированы как в федеральных законах, так и в подзаконных нормативных актах. Положение об административной ответственности за самовольную перепланировку жилых помещений в многоквартирных домах установлено в части 2 статьи 7.21 КоАП РФ <5>. Совершенное деяние влечет назначение административного наказания в виде наложения административного штрафа в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей. Объектом посягательства данного правонарушения являются жилые помещения, а непосредственным предметом посягательства — установленные правила пользования жилыми домами. Дела по данному составу административного правонарушения, в соответствии со статьей 23.55 КоАП РФ, рассматривают должностные лица органов государственной жилищной инспекции, которые уполномочены не только составлять протокол о совершенном административном правонарушении, но и рассматривать дело и принимать по нему решение о вынесении административного наказания виновному лицу. ——————————— <5> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.01.2001) (в ред. от 16.05.2008) // СЗ РФ. 2002. N 1. Ст. 1, N 30. Ст. 3029; 2003. N 27. Ст. 2700, 2708, 2717, N 46. Ст. 4434, N 50. Ст. 4847; 2004. N 31. Ст. 3229, N 34. Ст. 3533; 2005. N 1. Ст. 13, 45, N 13. Ст. 1077, N 19. Ст. 1752, N 27. Ст. 2719, 2721, N 30. Ст. 3104, 3131, N 50. Ст. 5247; 2006. N 17. Ст. 1776; N 18, Ст. 1907, N 31. Ст. 3438, 3452, N 45. Ст. 4641, N 52. Ст. 5498; 2007. N 16. Ст. 1825, N 21. Ст. 2456, N 26, Ст. 3089, N 31. Ст. 407, 408, 4015, N 41. Ст. 4845, N 46. Ст. 5553; 2008. N 20. Ст. 2251.
В ЖК РФ сформулированы нормы, регламентирующие выселение собственника из занимаемого жилого помещения за самовольное переустройство и (или) перепланировку (статья 29 ЖК РФ). Введение этой нормы было обусловлено большим количеством несанкционированных переустройств и перепланировок жилья, приводивших к повреждениям и разрушениям как объектов указанных действий, так и соседского жилья. Собственник жилого помещения, которое было самовольно переустроено и (или) перепланировано, обязан привести такое жилое помещение в прежнее состояние в разумный срок в порядке, который установлен органом, осуществляющим согласование перестройки и (или) перепланировки. Если жилое помещение не будет приведено в исходное состояние в отведенный соответствующим органом срок, суд по иску последнего в отношении собственника может принять одно из следующих решений: 1) о сохранении жилого помещения в переустроенном и (или) перепланированном состоянии, если этим не нарушаются права и законные интересы граждан и это не создает угрозу их жизни и здоровью; 2) о продаже с публичных торгов такого жилого помещения с выплатой собственнику вырученных от продажи такого жилого помещения средств за вычетом расходов на исполнение судебного решения с возложением на нового собственника такого жилого помещения обязанности по приведению его в прежнее состояние. Соответствующий орган устанавливает для нового собственника жилого помещения новый срок для приведения жилого помещения в прежнее состояние. Если оно не будет приведено в прежнее состояние в указанный срок, такое жилое помещение подлежит продаже с публичных торгов. В указанном случае выселение собственника из жилого помещения осуществляется без предоставления другого жилого помещения. Следует обратить внимание на положения части 4 статьи 29 ЖК РФ, в соответствии с которыми суд может сохранить в переустроенном и (или) перепланированном состоянии жилое помещение, если этим не нарушаются права и законные интересы граждан либо это не создает угрозу их жизни и здоровью. В указанном случае к правонарушителю будет применена административно-правовая санкция, предусмотренная частью 2 статьи 7.21 КоАП РФ. В соответствии с пунктом 1.7.4 Постановления Госстроя РФ от 27.09.2003 N 170 наниматель, допустивший самовольное переустройство жилого и подсобного помещений, переоборудование балконов и лоджий, перестановку либо установку дополнительного санитарно-технического и иного оборудования, обязан привести это помещение в прежнее состояние. Недостатком данной нормы является возложение соответствующей обязанности на нанимателей жилого помещения, хотя субъектами самовольной перепланировки и переустройства жилого помещения могут являться также собственники жилых помещений. На основании анализа вышеизложенных нормативных предписаний, регламентирующих переустройство и (или) перепланировку жилых помещений, можно сделать следующие выводы: во-первых, в правоприменительной практике необходимо учитывать, что термины «переоборудование» и «переустройство» являются синонимами для обозначения установки, замены или переноса инженерных сетей, санитарно-технического, электрического или другого оборудования, требующих внесения изменения в технический паспорт жилого помещения. От указанных терминов необходимо отличать термин «реконструкция», обозначающий изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высоты, количества этажей, площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения. На необходимость такого разграничения указано в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2008 года <6>; ——————————— <6> Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ (в ред. от 16.05.2008) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1. Ст. 16; 2006. N 1. Ст. 21, N 31. Ст. 3442, N 52. Ст. 5498; 2007. N 21. Ст. 2455; 2008. N 20. Ст. 2251.
во-вторых, при процессуальном оформлении переустройства и (или) перепланировки жилого помещения необходимо учитывать официальное нормативное толкование, изложенное Верховным Судом РФ, о том, что в случаях когда переустройство и (или) перепланировка жилого помещения невозможны без согласия всех собственников помещений в многоквартирном доме (часть 2 статьи 40 ЖК РФ), в орган местного самоуправления, наряду с другими документами, должно быть представлено согласие всех собственников помещений в многоквартирном доме; в-третьих, правовыми последствиями самовольного переустройства и (или) перепланировки жилого помещения являются санкции, налагаемые в виде штрафа, обязанности привести жилое помещение в исходное состояние, либо выселение нанимателя (собственника) из данного жилого помещения без предоставления другого жилого помещения.
——————————————————————
Интервью: Если не будет инвестиций в недвижимость — мы не выйдем из кризиса («Жилищное право», 2009, N 5)
ЕСЛИ НЕ БУДЕТ ИНВЕСТИЦИЙ В НЕДВИЖИМОСТЬ — МЫ НЕ ВЫЙДЕМ ИЗ КРИЗИСА
В. Е. ЕСИПОВ
Есипов В. Е., д. э.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ, соавтор книги «Оценка недвижимости».
Кор.: Виктор Ефимович, расскажите, пожалуйста, о Вашей новой книге по недвижимости: о чем, для кого она и какую цель преследует? — В книге «Оценка недвижимости» представлена учебно-методическая база для подготовки новых специалистов. С этой точки зрения она, с одной стороны, помогает при обучении бакалавров и магистров, а с другой — служит для переподготовки и повышения квалификации специалистов-практиков. В этом отношении она интересна и полезна, потому что затрагивает все аспекты недвижимости: правовые нормы, рынок недвижимости, его регулирование, ипотечное кредитование и т. д. Наиболее подробно в учебнике затронуты новые теоретические проблемы и вопросы, связанные с практикой оценки недвижимости в нашей стране, которые имеют большое значение при подготовке кадров в вузах и на курсах переподготовки и повышения квалификации. В то же время эта книга актуальна и для бизнесменов. Почему? Потому что в условиях финансового кризиса разработка путей выхода из него всегда начинается с обновления основного капитала. Недвижимость — это основной капитал любой фирмы, любого предприятия. Каким образом преодолеть кризисную ситуацию на своем предприятии и вместе с тем возродить спрос на продукцию производственно-технического назначения и других товаров, производимых для того, чтобы вести нормальную экономическую деятельность? Материалы книги позволяют оценить бизнес, учат приобретать недвижимость и использовать ее для решения задач стратегического развития фирмы.
Кор.: На Ваш взгляд, какие важнейшие изменения в жилищном законодательстве, регулирующие и формирующие рынок недвижимости, произошли в этом году? — Это, прежде всего, вопрос ипотечного кредитования в жилищном строительстве. На пороге мирового кризиса кредиты по ипотеке были слишком дорогими. На Западе они был чуть-чуть дешевле, чем у нас. Сегодня мы имеем возведенные жилые новостройки, а квартиры в них не продаются. Необходимо добиться того, чтобы началась именно продажа. И чем активней будет этот процесс, тем скорее появятся предпосылки для выхода из кризиса. Что касается законов, то наибольшая их часть отражена в разработанной Правительством РФ программе «Антикризисные меры». Там есть целый ряд интересных, принципиальных моментов, например по использованию материнского капитала. Теперь, например, возможно погасить ипотечный кредит, не дожидаясь, пока ребенку исполнится три года. В разработанной программе, по-моему, учтено очень много положительных моментов. И обсуждение ее в Государственной Думе РФ показало, что большинство депутатов программу поддерживают, несмотря на некоторые дополнения, замечания со стороны политических партий.
Кор.: Какие необходимо внести изменения в существующее законодательство? — В первую очередь необходимо удешевлять ипотечный кредит, ведь в сегодняшних условиях, при тех доходах, которые в среднем имеет население, люди не имеют возможности покупать квартиры за свой счет. Банки, Правительство, население должны совместными усилиями определить ту ставку, которая будет устраивать все эти стороны вместе взятые. Купить квартиру сегодня означает взять кредит на длительный срок, поэтому выплаты по ипотеке должны не наносить серьезного ущерба текущим расходам населения, а способствовать поддержанию нормального уровня жизни. Это сложная проблема, но в принципе решаемая.
Кор.: По-Вашему, в чем разница между рынком недвижимости России и Европы? — Рынок недвижимости в любой стране играет очень важную, существенную роль, и не только с точки зрения жилья. Кроме жилого фонда, есть еще и производственная недвижимость. В настоящее время строятся новые заводы, новые фирмы, жилье в сельской местности. Основной вопрос на сегодня: как заинтересовать городское население, особенно молодежь, переехать жить и работать на село? Необходимо создавать там целые промышленные, торговые комплексы, строить дома, повышать зарплату, потому что просто так горожанин в село не поедет. Вот проблемы, над которыми стоит поломать голову.
Кор.: Финансовый кризис внес ряд корректив во множество сегментов бизнеса. Какие изменения настигли рынок недвижимости? — В первую очередь это неплатежи по кредитам и другим направлениям. Организациям для преодоления сложившейся ситуации необходима государственная и банковская поддержка. Только в этом случае появится возможность устранить отрицательные последствия. А с другой стороны, нужно заинтересовывать предприятия в инвестициях, в обновлении технологий, строить более удобные производственные помещения, жилье. Проблемы рынка недвижимости существенно различаются по видам недвижимости в тех или иных регионах. Где-то они носят общий характер, а где-то приобретают специфические черты.
Кор.: Какие наиболее острые проблемы рынка недвижимости проявились именно сейчас, в рамках финансового кризиса? Ваш прогноз относительно невозврата по ипотеке? — Если проблемы неплатежей будут сохраняться, впереди неизбежен процесс слияния и поглощения фирм и предприятий, начнется передел собственности. Как он будет происходить? В соответствии с действующим законодательством.
Кор.: А законодательно это возможно как-то подкрепить? — Конечно. Часть дополнений уже внесена в соответствующие законы, часть еще разрабатывается.
Кор.: Риски работы на рынке недвижимости: каковы они на данный момент и как их можно избежать? — Риски, безусловно, есть. Для каждой конкретной сделки рассчитывается степень риска с учетом той и другой стороны. При этом участники сделки договариваются о том, чтобы размеры этого риска были взаимоудовлетворительными. Чрезмерный размер рисковых переплат или недоплат может привести к задержке реализации. Важно договориться о том пределе, который устраивает обе стороны. Это, прежде всего, задача оценщиков.
Кор.: Как Вы оценили бы действующее законодательство, регулирующее рынок недвижимости, с точки зрения его работоспособности? — Оно, несомненно, работает, потому как рынок недвижимости в нашей стране активно развивался. Значительных высот законодательство достигло в области жилищного строительства. Главное на сегодняшний день — устранить те препятствия, которые мешают его дальнейшему развитию, с тем чтобы оно продолжило свое нормальное рыночное функционирование. Нужно выработать конкретные решения и по вопросам цен, регистрации недвижимости, и рисков, стоимости заемного капитала, залоговых платежей — это позволит свести на нет многие существующие сегодня «больные» проблемы.
Кор.: Инвестиции в недвижимость — насколько это перспективно сейчас? — Если не будет инвестиций в недвижимость — мы не выйдем из кризиса. Обновление основного капитала, как я уже говорил, всегда было началом такого выхода, и в старые времена, когда действовала другая теория, и сегодня. Начинают с оценки недвижимости основного капитала, чтобы затем двигаться дальше.
