Краткий научно-практический комментарий норм, регулирующих жилищное обеспечение военнослужащих и членов их семей, согласно проектам новых военных законов (Продолжение)

(Воробьев Е. Г.) («Военно-юридический журнал», 2010, N 3)

КРАТКИЙ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ НОРМ, РЕГУЛИРУЮЩИХ ЖИЛИЩНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ И ЧЛЕНОВ ИХ СЕМЕЙ, СОГЛАСНО ПРОЕКТАМ НОВЫХ ВОЕННЫХ ЗАКОНОВ

Е. Г. ВОРОБЬЕВ

(Продолжение. Начало см. «Военно-юридический журнал», 2010, N 2)

Воробьев Е. Г., доцент, кандидат юридических наук.

Статья 76. Жилищное обеспечение 1. Государство гарантирует военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и совместно проживающим с ними членам их семей предоставление жилых помещений или выделение денежных средств на их приобретение в порядке и на условиях, которые устанавливаются настоящим Федеральным законом, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В целях жилищного обеспечения за счет средств федерального бюджета к членам семьи военнослужащего — гражданина или гражданина, уволенного с военной службы, на которых распространяются государственные гарантии, установленные в настоящей статье, относятся проживающие совместно с ним: супруг (супруга); дети военнослужащего — гражданина или гражданина, уволенного с военной службы, в том числе усыновленные; лица, находящиеся на иждивении военнослужащего — гражданина или гражданина, уволенного с военной службы. Комментарий. Абзац 1 п. 1 ст. 76 проекта повторяет аналогичную норму абзаца 1 п. 1 ст. 15 Закона о статусе. Ввиду общего характера данная норма предложена в неизменном виде. Зато абзац 2 п. 1 ст. 76 проекта можно считать новеллой предлагаемого проекта, которая заслуживает более детального исследования. В настоящее время социальные гарантии и компенсации распространяются на членов семьи военнослужащих в перечне, представленном в абзаце 5 п. 5 ст. 2 Закона о статусе, если иное не установлено законом. Приведем этот перечень членов семьи военнослужащего: супруга (супруг); дети (несовершеннолетние, дети — инвалиды с детства, дети-учащиеся до 23 лет); иждивенцы. Как видно из приведенного перечня, авторы проекта предлагают руководствоваться им и в целях жилищного обеспечения военнослужащих и членов их семей. Новизна такого предложения заключается в том, что речь идет об отказе от существующего в настоящее время подхода, когда на основании правовой оговорки «если иное не установлено законом» используется перечень членов семьи, установленный не военным, а жилищным законодательством. Такой подход является устоявшимся, и он был легализован судебной практикой Верховного Суда РФ <1>. ——————————— <1> Пункт 22 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. N 9 «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих» // СПС «КонсультантПлюс».

Согласно этому подходу при регулировании жилищного обеспечения военнослужащего: — к членам семьи военнослужащего — собственника жилого помещения относятся проживающие с ним: супруга (супруг); дети (независимо от иных условий); родители нанимателя (собственника). Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы и иные граждане могут быть признаны членами семьи собственника жилого помещения, если они были вселены в качестве членов семьи собственником жилого помещения (ч. 1 ст. 31 ЖК РФ); — аналогичным образом определен круг членов семьи военнослужащего — нанимателя жилого помещения по договору социального найма (ч. 1 ст. 69 ЖК РФ); — состав семьи нанимателя по договору найма специализированного жилого помещения в ЖК РФ не определен, хотя на подзаконном уровне он установлен Правительством РФ <2>. Согласно п. 20 Типового положения о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде военнослужащий-наниматель вправе в установленном порядке вселить в занимаемое им служебное жилое помещение супруга (супругу), детей, родителей, других родственников, нетрудоспособных иждивенцев и иных лиц, получив на это согласие всех совершеннолетних членов семьи. ——————————— <2> Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2002 г. N 897 «Об утверждении Типового положения о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде, переданном в оперативное управление органам внутренних дел, органам федеральной службы безопасности, органам по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенным органам Российской Федерации и внутренним войскам Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

Сравнение с составом семьи военнослужащего, нормативно установленным в настоящее время, и составом, предложенным в проекте закона, позволяет отметить, что авторами проекта учтены жилищные права только детей, но не приняты во внимание такие типичные категории членов семьи, как, например, родители военнослужащего, иные родственники (например, родители супруги (супруга) военнослужащего). Кроме того, перечень членов семьи военнослужащего представлен в так называемом закрытом виде и, по смыслу предлагаемой нормы, он не может быть расширен даже судебным решением. Примечательно, что для государственных гражданских служащих в целях жилищного обеспечения к членам их семьи относятся проживающие совместно с ним супруг (супруга), а также его дети и родители. Другие родственники и нетрудоспособные иждивенцы признаются членами семьи гражданского служащего, если они вселены в качестве членов его семьи и ведут с ним общее хозяйство <3>. Иными словами, для гражданских чиновников состав семьи установлен по аналогии с жилищным законодательством. ——————————— <3> Пункт 4 Постановления Правительства РФ от 27 января 2009 г. N 63 г. «О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения» // Российская газета. 2009. 4 февраля.

Поэтому более корректным и юридически точным было бы не предложенное авторами проекта огульное отсечение «закрытым списком» членов семьи военнослужащего, а повторение правил, близких к жилищному законодательству, или включение в проект соответствующих отсылочных норм. Следует избрать, таким образом, более гибкие правила, учитывающие все по-житейски возможные варианты семейного состава. Статья 76. Жилищное обеспечение 2. Жилищное обеспечение военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и совместно проживающих с ними членов их семей осуществляется в следующих формах: 1) предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда: служебных жилых помещений; жилых помещений в общежитиях; жилых помещений маневренного фонда; иных специализированных жилых помещений; 2) предоставление жилых помещений по договорам социального найма; 3) предоставление жилых помещений в собственность бесплатно; 4) предоставление безвозмездной субсидии для приобретения жилого помещения путем выдачи государственного жилищного сертификата; 5) использование накоплений в соответствии с Федеральным законом «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих»; 6) предоставление арендованных жилых помещений; 7) осуществление найма (поднайма) жилых помещений с выплатой им денежной компенсации. Жилищное обеспечение военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей производится по прибытии военнослужащих к месту прохождения военной службы. Комментарий. В комментируемой норме предложено свести воедино ныне разрозненные формы жилищного обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы. Замысел неплохой. Любое нормативное упорядочение, если оно при этом не нарушает сути юридических правил, предпочтительнее неупорядоченности правовых норм. В данном случае авторами проектов предпринята именно такая попытка. Однако любое нормативное обобщение таит в себе ту опасность, что порождаемая таким упорядочением новая норма не всегда несет свою полезную нагрузку правового регулятора, часто становится нормативным излишеством, а иногда вообще дезориентирует правоприменителя. К сожалению, норма, предлагаемая в проекте, содержит в себе почти все указанные выше негативные моменты. Подтвердим это утверждение путем дополнительных пояснений. Начнем с первого абзаца. Буквальное его толкование дает основание полагать, что все приведенные в перечне формы в равной мере относятся как к действующим военнослужащим, так и к уволенным с военной службы. Нужно ли убеждать читателя в том, что это совсем не так. Но чем дальше, тем подобных логических и правовых неувязок возникает все больше. В пп. 1 п. 2 ст. 76 проекта в качестве форм жилищного обеспечения военнослужащих указаны столь разнородные способы, что невольно возникает ассоциативная мысль об их равнозначности (подобный подход получил свое развитие и в последующих нормах проекта, которые будут комментироваться далее). Между тем из перечисленных к нормальным формам можно отнести лишь жилищное обеспечение в виде предоставления служебных жилых помещений. Все остальные — суррогаты, предусмотренные и современным военным законодательством как неполноценные и временные, которые не могут и, следует полагать, не должны стать нормой в жилищном обеспечении военнослужащих. Аналогичного порицания заслуживает и включение в список указанных форм еще двух временных видов жилищного устройства военнослужащих в виде предоставления арендованных помещений и компенсаций за наем (поднаем) жилых помещений в период ожидания предоставления нормального служебного жилья или жилья по договору социального найма (пп. 7 — 8 п. 2 ст. 76 проекта). Законодателю следует все-таки отделять зерна от плевел, должным образом разграничив постоянные (нормальные) и непостоянные, временные (не совсем нормальные) формы жилищного обеспечения военнослужащих и членов их семей. Именно такой подход, пусть и не столь системно, как предлагается в проекте, нормативно закреплен в действующих сейчас военных законах. В то же время и на практике имеет место отход от такого разделения. Например, в планах государства официально намечено расселить основную массу контрактников в общежитиях, вместо предоставления им полноценного служебного жилья, как это предусмотрено в действующем законодательстве. Согласно норме п. 1 ст. 15 Закона о статусе в Законе не делается различий между жилищными правами офицеров и иных категорий военнослужащих контрактной службы: в части обеспечения служебным жильем все они выступают в качестве единой правовой категории военнослужащих по контракту. Потому и офицеры, и контрактники должны обеспечиваться на время службы таким жильем по общим для всех правилам. Исключение составляют лишь иностранные граждане, проходящие службу по контракту на должностях рядового, сержантского и старшинского состава, которые обеспечиваются лишь общежитиями (п. 1 ст. 15 Закона о статусе). При этом немаловажно, что с 2005 г. жилищным законодательством установлено качественно новое требование: служебные помещения предоставляются гражданам в виде отдельной квартиры (ч. 1 ст. 104 ЖК РФ). При такой постановке вопроса, когда служебное жилье должно быть предоставлено только в виде отдельной квартиры и по установленным социальным нормам одинаково всем категориям профессиональным военнослужащих, официальное намерение государства расселить основную массу контрактников (а это сотни тысяч военнослужащих) в общежитиях и в служебных коммуналках выглядит как очередное искажение сути их жилищных прав. Но именно это и намечается проделать. Согласно заявлениям прежнего замминистра обороны по финансово-экономической деятельности Л. Куделиной, «жильем будут обеспечены прежде всего женатые сержанты и старшины… А те, кто пока не обзавелся семьями, станут жить в общежитиях улучшенной планировки по 2 — 3 человека в комнате» <4>. ——————————— <4> Меняем казарму на квартиру // Российская газета. 2008. 18 июля.

Юристы, исследующие данный вид жилищного обеспечения контрактников, подтверждают такие планы конкретными цифрами. Согласно данным, приводимым А. В. Давыдовым, в рамках целевой программы контрактного способа комплектования Вооруженных Сил РФ к 2016 г. намечается, что примерно из 200000 контрактников от 80 до 90% из них должны быть обеспечены лишь жильем в общежитиях <5>. Даже если предположить, что часть этих общежитий будет иметь вид семейных, простое сравнение установленных норм обеспечения (18 кв. м на человека в служебном жилье и 6 кв. м на человека в общежитии) вновь наводит на мысль о некоем искажении сути закона в отношении жилищных прав военнослужащих контрактной службы, проходящих ее на должностях рядового, сержантского и старшинского состава. ——————————— <5> Давыдов А. В. Указ. соч. С. 61 — 62.

Невольно возникает мысль о том, что в проекте исподволь отражена именно такая негативная тенденция. Но стоит ли закреплять нормативно такое очевидное отступление от принципа надлежащего жилищного обеспечения как важнейшего условия качественной военной службы? Тем более что такой подход противоречит и иным направлениям в общей концепции реформирования Вооруженных Сил РФ. Так, например, министр обороны А. Сердюков в перспективе видит приоритет в оплате ратного труда не за «формальное» звание, а за реальную военную квалификацию, за профессионализм на любой должности. При этом, полагает министр, вполне возможна ситуация, когда опытные контрактники будут получать денежное довольствие даже большее, нежели их менее опытные командиры <6>. Получается, что порицаемое нами намерение дифференциации форм жилищного обеспечения по признакам воинских званий противоположно иным замыслам реформы. ——————————— <6> Гаврилов Ю., Черняк И. Уравнение в строю. Анатолий Сердюков: Зарплату военных будет определять не звание // Российская газета. 2009. 24 декабря.

Как говаривал К. Прутков, «не могу пройти молчанием» и последний абзац комментируемой нормы проекта. Во-первых, в отношении этой части проекта можно повторить то же самое замечание, которое было высказано в комментарии абзаца 1 п. 2 ст. 76 проекта (см. выше). Во-вторых, сама постановка вопроса о том, что право на жилищное обеспечение у военнослужащего возникает лишь по прибытии к новому месту военной службы, не учитывает других юридических фактов, порождающих право на улучшение жилищных условий по месту службы. Таковыми являются, в частности, увеличение численности семьи, назначение на должность, предполагающую возникновение права на дополнительную площадь жилого помещения. Хотя именно прибытие (переезд) — наиболее частое основание, но оно не является единственным. В-третьих, по сравнению с действующей сейчас нормой абзаца 2 п. 1 ст. 15 Закона о статусе в проекте предлагается более не учитывать имеющуюся особую правовую гарантию бесквартирным военнослужащим — предоставление им жилья не позднее трехмесячного срока с момента прибытия. Подобное упущение в любом случае не должно получить нормативного закрепления, ибо его последствием станет очевидное нарушение прав таких военнослужащих. При исключении нормы о предельном трехмесячном сроке для предоставления нормального служебного или социального жилья ожидание его получения бесквартирными может быть сколь угодно продолжительным, и, более того, правило о нормальном жилищном обеспечении на «законных» основаниях может быть подменено ранее проанализированными «суррогатными» формами временного жилищного устройства, что недопустимо в виду явного ослабления существующих жилищно-правовых гарантий. Даже несмотря на то, что эти гарантии на практике редко исполняются государством должным образом, было бы неверным под такое неисполнение закона подправлять сам закон. Статья 76. Жилищное обеспечение 3. Служебными жилыми помещениями на весь срок военной службы обеспечиваются: 1) военнослужащий, назначенный на воинскую должность после окончания военного образовательного учреждения профессионального образования и получения в связи с этим офицерского воинского звания (начиная с 1998 года), и совместно проживающие с ним члены его семьи; 2) офицер, заключивший первый контракт, начиная с 1998 года, и совместно проживающие с ним члены его семьи; 3) военнослужащий — гражданин, не имеющий офицерского воинского звания, поступивший на военную службу в 1998 — 2004 годах и заключивший в указанный период первый контракт, и совместно проживающие с ним члены его семьи; 4) военнослужащий — гражданин, не имеющий офицерского воинского звания, заключивший первый контракт с 2005 года, по истечении первых пяти лет непрерывной военной службы по контракту и совместно проживающие с ним члены его семьи. За военнослужащими — гражданами, обеспечиваемыми на весь период военной службы служебными жилыми помещениями, на первые пять лет военной службы по контракту (не считая времени обучения в военных образовательных учреждениях профессионального образования) сохраняется право на жилые помещения, занимаемые ими до поступления на военную службу. Указанные военнослужащие не могут быть исключены из списков граждан, принятых на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, по месту жительства до поступления на военную службу. Служебными жилыми помещениями также обеспечиваются: 1) военнослужащий, заключивший первый контракт до 1998 года, и совместно проживающие с ним члены его семьи, не имеющие жилых помещений по договорам социального найма, в собственности или в жилищно-строительных (жилищных) кооперативах — до получения им жилого помещения по договору социального найма или в собственность бесплатно по месту прохождения военной службы; 2) военнослужащий, заключивший первый контракт до 1998 года, и совместно проживающие с ним члены его семьи, имеющие по прежнему месту прохождения военной службы жилые помещения, предоставленные ему по договорам социального найма, в собственности или в жилищно-строительных (жилищных) кооперативах, при переводе военнослужащего на новое место военной службы в другую местность — на период военной службы в данной местности; 3) офицер, за которым в соответствии с настоящим Федеральным законом, федеральными законами и (или) иными нормативными правовыми актами Российской Федерации сохраняется жилое помещение по месту жительства до поступления на военную службу, и совместно проживающие с ним члены его семьи при переводе офицера на новое место военной службы в другую местность — на период военной службы в данной местности (при отсутствии у него в данной местности других жилых помещений); 4) офицер в воинском звании от генерал-майора или контр-адмирала и выше, являющийся слушателем военного образовательного учреждения профессионального образования и совместно проживающие с ним члены его семьи — на период обучения. 4. Служебное жилое помещение предоставляется военнослужащему — гражданину и совместно проживающим с ним членам его семьи по нормам, которые установлены настоящим Федеральным законом для предоставления жилых помещений по договорам социального найма с учетом права указанных граждан на дополнительную общую площадь жилого помещения при отсутствии у военнослужащего по месту военной службы других жилых помещений. Для отдельных категорий военнослужащих, определенных нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, могут быть установлены иные нормы предоставления служебных жилых помещений. Комментарий. В комментируемой норме сделана еще одна попытка упорядочить право на жилищное обеспечение служебным жильем по отдельным категориям военнослужащих. Задача сложная, но решаемая. В силу поэтапного изменения правил о жилищном обеспечении в военном законодательстве права одних военнослужащих существенно разнятся от жилищных прав других в зависимости от времени их вступления в военно-правовые отношения, следовательно, предлагаемое упорядочение вполне объяснимо. В проекте, в отличие от действующих норм абзацев 3, 5, 8, 10 п. 1 ст. 15, п. 4 ст. 15 Закона о статусе, не только повторяются эти же нормы, но и дополнительно конкретизируется перечень тех категорий военнослужащих, которые и в настоящее время имеют право на обеспечение служебным жильем. Не отрицая возможности именно такого подхода в форме казусного упорядочения, с позиций правил юридической техники хотелось бы предложить иной вариант: вместо перечисления всех категорий военнослужащих, которые должны быть обеспечены служебным жильем, следовало бы закрепить его как общее правило, указав лишь исключения (служебное жилье предоставляется всем, кроме…). При такой юридической технике нормы проекта приобрели бы необходимую нормативную абстрактность, позволяющую не упустить и иных категорий военнослужащих, также предполагающих обеспечение служебным жильем. Кроме того, предлагаемая норма крайне неудачно разделена на части без продуманного структурирования, позволяющего корректно ссылаться на ее конкретные положения. Предложим читателю самому найти, к примеру, пп. 4 п. 3 ст. 76 проекта, на который хотелось бы сослаться и нам. Возникает вопрос, о каких конкретно положениях комментируемой нормы, из трех возможных вариантов, идет речь? Положительными моментами предлагаемой нормы проекта являются: — закрепление правила, исключающего возможность подмены обеспечения жильем по договору социального найма служебным жильем тем военнослужащим, которые имели такое право по ранее действовавшему военному законодательству; — введение правила о законодательном распространении нормы о площади предоставляемого служебного жилья по аналогии с нормой предоставления жилья по договору социального найма (следует полагать согласно ст. 15.1 Закона о статусе, а не по нормам органов местного самоуправления согласно ч. 2 ст. 50 ЖК РФ), которое позволит ориентироваться на необходимость создания нормальных жилищных условий с учетом конкретного состава семьи военнослужащего. С сомнением следует отнестись к тем положениям проекта, которые содержат элементы дискриминации военнослужащих по воинским званиям. Это касается, в частности, предлагаемого ограничения права на получение служебного жилья пятилетним сроком ожидания для военнослужащих по контракту, не имеющих офицерских званий, а также введения дополнительных жилищных привилегий высшим офицерам в период их обучения. Отрицательной оценки заслуживают следующие предложения проекта: — повторение в нормах нового закона существующих положений о пятилетнем сроке сохранения жилых помещений за военнослужащими по контракту (за исключением правила о сохранении их очередности по прежнему месту жительства в разных вариациях). Данное положение представляется юридически неточным в новых исторических условиях по следующим причинам. Во-первых, согласно главе 8 ЖК РФ, лица, являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, более не утрачивают своих жилищных прав в связи с фактическим отсутствием при выполнении всех обязанностей. Данное правило было подтверждено Конституционным Судом РФ еще в период действия ЖК РСФСР <7>. Во-вторых, положение о сохранении жилья на первые пять лет военной службы было введено в военное законодательство конкретно для тех категорий военнослужащих, которые вступили в военно-правовые отношения после 1 января 1993 г. по 1 января 1998 г. Смысл этого правила был таков. Для тех, кто вступил в военно-правовые отношения до 1 января 1993 г., постоянное жилье по договору найма (социального найма) предоставлялось сразу же. Те же, кто вступил в военно-правовые отношения после 1 января 1993 г., приобретали право на получение постоянного жилья по договору социального найма по месту службы вместо «временного» служебного жилья лишь после первых пяти лет военной службы (абзац 3 п. 1 ст. 15 Закона о статусе). Если такой военнослужащий продолжал службу и после первых пяти лет, он приобретал право на получение взамен служебного постоянного жилья по новому месту жительства (по месту службы), утрачивая право на постоянное жилье по месту прежнего жительства. Если же военнослужащий в этот срок прекращал военно-служебные отношения, то он имел возможность вернуться в постоянное жилье, на основании права, охраняемого законом на весь срок его отсутствия. Но так как по прошествии нескольких лет (с 1993 по 1998 г.) адресатов данного правила более нет, а всем прочим категориям военнослужащих на весь период военной службы положено только служебное жилье, то и сохранение этого правила в прежнем его виде теряет свой смысл. Иное дело, если предложить такое же право (в виде сохранения формального членства в семье нанимателя постоянного социального жилья по месту жительства до поступления на военную службу) на весь период военной службы, сделать его не пятилетним, а вообще бессрочным по причине отсутствия у военнослужащих, вступивших в военно-правовые отношения после 1998 г., права на получение жилья по договору социального найма в течение всего срока военной службы. Однако и такое предложение не учитывает изменившиеся правовые реалии. Во-первых, это дорого стоит (за каждого нанимателя, даже не проживающего сколь угодно долго, надо платить). Во-вторых, сохраняя право на постоянное жилье по месту прежнего жительства, военнослужащий рискует при увольнении по окончании службы утратить заслуженное годами право на жилищное обеспечение от государства в новом месте. В-третьих, это нарушает права как «прежней», так и «нынешней» семьи такого военнослужащего, которые производны от его жилищных прав. В общем, вопросов возникает больше, чем положительных ответов. В то же время подобный институт «бессрочного бронирования» жилищных прав вполне вписывается в особенности прав участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, и для этой категории граждан, будучи закрепленным нормативно, он мог бы получить в новом законе «второе дыхание»; ——————————— <7> Постановление Конституционного Суда РФ от 23 июня 1995 г. N 8-П «По делу о проверке конституционности части первой и пункта 8 части второй статьи 60 Жилищного кодекса РСФСР в связи с запросом Муромского городского народного суда Владимирской области и жалобами граждан Е. Р. Такновой, Е. А. Оглоблина, А. Н. Ващука» // СПС «КонсультантПлюс».

— для военнослужащих, заключивших контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г., в проекте предлагается бесконечно долгое ожидание постоянного жилья по договору социального найма с проживанием в служебном жилье до его поступления в порядке общей очередности. Между тем согласно правовой позиции, выработанной Военной коллегией Верховного Суда РФ, пятилетний срок проживания в служебном жилье для этой категории военнослужащих должен засчитываться в срок ожидания постоянного жилья, впоследствии они рассматриваются как прибывшие к новому месту военной службы с предельным трехмесячным сроком ожидания <8>. Очевидно, что предлагаемое в проекте правило существенно нарушит указанные жилищные права таких военнослужащих и членов их семей, которые по существующим сейчас правилам должны получить постоянное жилье незамедлительно, после истечения пятилетнего срока проживания в служебном жилье; ——————————— <8> Определение Военной коллегии Верховного Суда РФ от 7 апреля 1998 г. N 1н-21/98 // Судебная защита интересов Пограничной службы Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. М., 2000. С. 170 — 171; решение Военного суда Владивостокского гарнизона от 27 августа 1999 г. N 2н-289/98 // Белов В. К., Фатеев К. В. Судебная практика по применению законодательства о воинской обязанности, военной службе, статусе военнослужащих и об участии военных организаций в гражданских правоотношениях. М.: За права военнослужащих, 2004. С. 243 — 244.

— довольно трудно пояснить конструкцию, предложенную в проекте, об ограничении жилищных прав на получение служебного жилья офицерам, переведенным в другую местность, у которых по прежнему месту жительства сохраняется (имеется) жилье, еще одним условием: наличием иного жилья в местности, где они теперь проходят военную службу. По смыслу этого правила, если у офицера в данной местности имеется любое иное жилье, кроме служебного, служебное жилье ему не положено. Норма, предельно ограничивающая жилищные права таких лиц. Но, во-первых, иметь некое иное жилье — не значит не нуждаться в служебном жилье. Похожая норма, содержащаяся в ч. 2 ст. 99 ЖК РФ, о том, что специализированные жилые помещения нуждающимся в них не предоставляются, если в данном населенном пункте они обеспечены иными жилыми помещениями, давно подвергнута критике за односторонний и чрезмерно упрощенный подход в правом регулировании. Во-вторых, очевидна еще одна правовая неопределенность в виде условия наличия других жилых помещений «в данной местности». Если, к примеру, у офицера имеется унаследованный им родительский дом в деревне Московской области и службу он проходит в одном из военных гарнизонов этой же области? А если этот дом находится в границах соседнего административного района этого же гарнизона? А если на территории гарнизона? А если этот дом мал по размеру для семьи офицера или неблагоустроен? А если к этой деревне нет нормальной дороги, отсутствует вообще или имеется плохое транспортное сообщение? А если дорога все-таки есть и транспорт ходит как часы? Только что мы смоделировали некоторые юридические факты из реальных общественных отношений. А теперь попробуем применить анализируемую норму для урегулирования права офицера на получение служебного жилья согласно этим условиям. Не получается? У нас тоже. Между тем решение предложенных казусов лежит в границах пересечения правовых норм военного и жилищного права. И приоритет при их расхождении принадлежит военно-правовым нормам. Когда речь идет о регулировании отношений, связанных со служебным жильем, нельзя забывать о главном, о том, что речь идет о служебном жилье, предоставляемом не только и не столько для реализации частного интереса военнослужащих и членов их семей части их жилищных условий для выполнения служебных обязанностей (условия должны быть просто нормальными), сколько для обеспечения публичного государственного интереса. А он заключается в том, чтобы всегда, в любое время и повсеместно, почти мгновенно иметь военнослужащих на местах их службы, под рукой у командиров и начальников. Вот в чем суть служебно-жилищного обеспечения, которая постоянно теряется из виду как в действующем сейчас законодательстве и в практике его применения, так и в нормах предложенного проекта. Каждому военнослужащему должно быть предоставлено право на служебное жилье по месту службы, независимо от его собственных частноправовых жилищных условий. При наличии у военнослужащего иной возможности жить по месту службы в своем или не в своем жилье, сам военнослужащий, а не государство, должен иметь право выбора, какой вариант ему предпочтительнее. Приведенная конструкция — формула служебно-жилищного обеспечения. В данном виде она чрезмерно абсолютизирована и достаточно идеалистична, ибо полное ее воплощение является делом будущего в связи с тем, что у государства пока еще нет материальной возможности полностью обес печить ее реализацию. В то же время соответствующие задачи по поэтапному ее осуществлению уже поставлены и выполняются. Стоит ли возвращаться вспять, «подстраивать» закон под ту реальность, от которой следует уходить, которая противоречит общему замыслу самого закона, новым принципам правового регулирования, четко обозначенным в 2004 г. Но именно это и предлагается в проекте. Статья 76. Жилищное обеспечение 5. Жилыми помещениями в общежитиях обеспечиваются: 1) военнослужащий, являющийся иностранным гражданином, — на срок военной службы; 2) военнослужащий, являющийся слушателем (адъюнктом, военным докторантом) военного образовательного учреждения профессионального образования, в воинском звании от прапорщика или мичмана до полковника или капитана I ранга включительно, и совместно проживающие с ним члены его семьи — на период обучения; 3) слушатель или курсант военного образовательного учреждения профессионального образования, не имеющий воинского звания офицера или прапорщика (мичмана), — на период обучения. В случае невозможности предоставления этому военнослужащему общежития он размещается в соответствии с требованиями общевоинских уставов; 4) военнослужащий — гражданин, замещающий воинскую должность 4-й или 5-й группы, заключивший первый контракт о прохождении военной службы начиная с 2005 года, и совместно проживающие с ним члены его семьи — до предоставления служебного жилого помещения; 5) военнослужащий — гражданин в воинском звании до старшего прапорщика или старшего мичмана включительно, имеющий жилое помещение, предоставленное по договору социального найма, в собственности либо в жилищно-строительных (жилищных) кооперативах, переведенный на новое место военной службы в другую местность, и совместно проживающие с ним члены его семьи — на период военной службы в данной местности; 6) военнослужащий — гражданин, за которым в соответствии с федеральными законами и (или) иными нормативными правовыми актами Российской Федерации сохраняется жилое помещение по месту жительства до поступления на военную службу и (или) по прежнему месту прохождения военной службы, переведенный на новое место военной службы в другую местность, и совместно проживающие с ним члены его семьи — на период военной службы в указанной местности; 7) военнослужащий и совместно проживающие с ним члены его семьи, указанные в части 3 настоящей статьи, — до предоставления им служебных жилых помещений. Комментарий. При освещении предыдущих норм о жилищном обеспечении военнослужащих в виде служебного жилья нами недвусмысленно было заявлено о недопустимости смешения нормальных форм и форм ненормальных, предназначенных для временного осуществления жилищных прав военнослужащих и членов их семей. Обеспечение жильем в общежитии относится к последним. Кроме того, и раньше мы уже обратили внимание на попытку авторов проекта внести ничем не обоснованные преимущества и (или) ограничения для одних военнослужащих по отношению к другим военнослужащим по признаку их различий в воинских званиях. Такой подход несет на себе признаки явной дискриминации. Следовательно, значительная часть правил, предложенных в комментируемой норме, должна быть оценена именно с позиций этих критических замечаний. Если в пп. 1 п. 5 ст. 76 проекта всего лишь повторяется существующее и сейчас правило (абзац 16 п. 1 ст. 15 Закона о статусе), то остальные нормы требуют внимательного анализа. Нетрудно заметить, в частности, их сходство и производный характер от уже прокомментированных положений п. 4 ст. 76 проекта. В пп. 2 п. 5 ст. 76 проекта развивается правило о том, что служебного жилья на период очного обучения в военно-учебном заведении всем военнослужащим по контракту, кроме генералов, не положено, и они должны довольствоваться лишь жильем в форме общежития. Ранее мы подвергли критике проявление дискриминации в виде предпочтения для одних лишь высших офицеров. Следует добавить также и то, что данной нормой права учащихся военнослужащих предлагается ограничить в целом по сравнению с общими правилами жилищного обеспечения для данных категорий военнослужащих, сейчас не имеющих подобных законодательных ограничений. В пп. 3 п. 5 ст. 76 проекта предлагается отменить существующее в настоящее время право на нормальное жилье для «низовых» контрактников, заменив его бессрочным правом на общежитие (ср. с абзацем 7 п. 1 ст. 15 Закона о статусе). Авторы проекта также немилостивы к жилищным правам военнослужащих контрактной службы, имеющих воинские звания от рядового до старшего прапорщика, которые по сравнению с офицерами, также сохраняющими за собой постоянное жилье в другой местности, но имеющими при этом право по новому месту военной службы получить жилье служебное, вправе претендовать только на общежитие (см. комментарий к предыдущему пункту ст. 76 Проекта). Впрочем, в пп. 6 комментируемого пункта такое преимущество исчезает, так как по его смыслу предоставление служебного жилья может быть заменено предоставлением общежития и всем категориям военнослужащих по контракту, имеющим жилье не по месту службы. Касательно последнего положения укажем, что авторы всего лишь «развели» по двум нормам проекта одно и то же правило, установленное в действующем законодательстве в качестве правила единого: таким лицам предоставляется или служебное жилье, или общежитие (п. 4 ст. 15 Закона о статусе). Можно закрыть глаза на некоторые огрехи юридической техники, но нельзя промолчать по поводу того, что с дальнейшим сохранением этого самого «альтернативного» норматива (или — или), возникшего в 1993 г., в новых правовых условиях согласиться нельзя по следующим соображениям. С 1993 по 1998 г. это правило было понятным и легитимным: военнослужащий имел право претендовать на постоянное жилье от государства, но только в одном месте службы (жительства). Поэтому, сохраняя его там, где он жил и служил ранее, на новом месте службы он мог рассчитывать только на непостоянное жилье (служебное или общежитие). Служебное жилье и жилье в общежитии в тех правовых условиях рассматривались как одинаково неполноценные, временные формы жилищного обеспечения. Основной же формой было предоставление жилья по договору найма (ныне — социального найма). Теперь же, когда каждый военнослужащий на весь период службы имеет равное право с другими быть обеспеченным только служебным жильем, налицо явная дискриминация жилищных прав военнослужащих, порождаемая старой нормой в виде необоснованных различий по имущественному положению одних военнослужащих по сравнению с другими, находящимися в равных условиях. Ну, а то, что служебное жилье по нормам 18 кв. м на члена семьи есть не то же самое, что жилое помещение в общежитии по нормам 6 кв. м на одного человека, никого убеждать не нужно. Кроме того, можно рекомендовать еще раз перечитать комментарий к предыдущему пункту ст. 76 проекта. Статья 76. Жилищное обеспечение 6. Жилые помещения в общежитиях, жилые помещения маневренного фонда, а также иные специализированные жилые помещения предоставляются из расчета не менее шести квадратных метров жилой площади на одного человека при отсутствии у военнослужащего по месту военной службы других жилых помещений. Комментарий. В проекте предлагается закрепить нормативы предоставления указанных жилых помещений в точном соответствии с теми, которые указаны в ст. ст. 105 — 106 ЖК РФ. Однако при этом упущены иные условия предоставления таких помещений, имеющиеся в ЖК РФ. Следовательно, как и было указано до этого пункта по аналогичным предложениям проекта, «игнорирование» жилищного законодательства возможно лишь при установлении особых (специальных) правил жилищного обеспечения, изменяющих общие правила, установленные в ЖК РФ. В остальных случаях предпочтение следует отдавать включению в военные законы отсылочных норм к закону жилищному. По поводу очередного повторения огульного ограничительного условия, полностью исключающего предоставление жилых помещений в общежитиях, жилых помещениях маневренного фонда в случае наличия у военнослужащего по месту военной службы другого жилья, мы ранее уже высказывались отрицательно, что и повторим в очередной раз. Примерно то же можно сказать и по вопросу включения в данную норму положений об иных специализированных жилых помещениях.

(Окончание см. «Военно-юридический журнал», 2010, N 4)

——————————————————————