ПЕРЕВОД ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ В НЕЖИЛОЕ КАК ПРЕДМЕТ СОВМЕСТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ
В. Н. ЛИТОВКИН
Литовкин В. Н., заведующий отделом гражданского законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.
Ниже рассматриваются три судебных дела <*>, в которых граждане оспаривали нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие порядок перевода помещений из жилых в нежилые по мотивам их противоречия федеральному гражданскому и жилищному законодательству. ——————————— <*> Дела N 5-Г04-87, 45-Г04-32, 18-Г04-24 Верховного Суда Российской Федерации.
Федеральное законодательство, действовавшее до введения в действие нового Жилищного кодекса Российской Федерации, содержало общий запрет перевода «пригодных для проживания жилых домов и жилых помещений в домах государственного и общественного жилищного фонда в нежилые». Однако в порядке исключения допускалась возможность разрешения такого переустройства в домах этих жилых фондов. При этом перевод жилых помещений (жилых домов) в нежилые по прежнему законодательству мог быть инициирован только их фондодержателями — министерствами, госкомитетами, ведомствами и центральными органами общественных организаций. Исключительный порядок не затрагивал индивидуальный жилищный фонд вообще. Новый Жилищный кодекс Российской Федерации принципиально изменил отношение к переустройству и переводу жилых помещений в нежилые, установив только технические и санитарные препятствия к такому переводу, при этом техническая и санитарная пригодность жилого помещения к дальнейшему проживанию значения не имеет. Не утратил, а скорее приобрел особое актуальное значение предмет совместного регулирования общественных отношений в жилищной сфере Российской Федерации и ее субъектов, установленный Конституцией Российской Федерации (ст. 72), нарушать который непозволительно ни прежнему, ни новому жилищному законодательству. Еще гражданское законодательство (ст. 288 ГК РФ), вступившее в силу задолго до нового Жилищного кодекса Российской Федерации, заняло в этом вопросе позицию, отличную от продолжавшего действовать советского жилищного законодательства: размещение в жилом помещении предприятия, учреждения, организации его собственником возможно, но только после его перевода в разряд нежилых помещений. Такая позиция созвучна позиции нового Жилищного кодекса Российской Федерации, разрешающей перевод жилых помещений в нежилые (раздел I). 1. Еще до вступления в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации мэр Москвы издал распоряжение от 11 ноября 1994 г. N 560-рм «Об упорядочении перевода жилых помещений в нежилой фонд и оформления документов о разрешении перепланировки жилых и нежилых помещений в жилых домах» (в редакции распоряжения от 31 июля 1996 г. N 166/1-рм), которым «в целях упорядочения перевода жилых помещений в нежилой фонд», «создания условий для развития малого предпринимательства» был утвержден Порядок перевода жилых помещений (домов) в нежилой фонд в г. Москве (приложение N 1, в дальнейшем — Порядок), устанавливающий общие требования к переводу жилых помещений (домов) в нежилой фонд вне зависимости от принадлежности к той или иной форме собственности, в том числе и частной собственности физических лиц. Согласно п. 3.8 Порядка в том случае, если изменения функционального назначения жилых помещений, расположенных на первых этажах домов (п. 2.1.3), признаны целесообразными, а стоимость нежилого помещения (дома) превышает стоимость жилого, с собственников переводимых помещений (домов) должна взиматься плата, равная разнице в стоимости жилого и нежилого помещения (дома). Размер платы определяется на основании действующих методик оценки помещений (домов) и утверждается городской комиссией по приватизации и управлению жилищным фондом. Эта норма была оспорена гр. Н., осуществившим перевод принадлежащего ему жилого помещения в нежилое и вынужденным оплатить разницу в стоимости этого помещения в размере 753447 руб. 10 коп. По его мнению, плата противоречит требованиям Налогового кодекса Российской Федерации и Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», так как является сбором, не основанным на законе, в котором не определены элементы обложения, установленным органом исполнительной власти г. Москвы с превышением своих полномочий. Если это сбор, то в нем должны быть определены элементы обложения. Эта мера, по мнению заявителя, ограничивает право заниматься предпринимательской или иной деятельностью, не запрещенной законом, а также использовать свое имущество для такой деятельности. Мосгорсуд решением от 30 июня 2004 г. отказал Н. в удовлетворении заявления. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев кассационную жалобу гр. Н., отменила решение Мосгорсуда и приняла новое решение, которым п. 3.8 Порядка перевода жилых помещений (домов) в нежилой фонд в г. Москве признан недействующим со дня вынесения определения Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, т. е. с 3 ноября 2004 г. Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не согласилась с содержащейся в решении Мосгорсуда оценкой платежа, предусмотренного п. 3.8 Порядка, в котором этот платеж рассматривается не как сбор, поскольку не обладает обязательными для него характеристиками, а лишь как экономическая оценка пересчета стоимостного выражения площади помещений. Тем самым Мосгорсуд не дал правовой оценки этому платежу, оставил открытым вопрос, к чему относить платежи, которые устанавливаются с учетом экономического обоснования, какова их юридическая природа. Между тем оспариваемая норма вводит платежи, которые отвечают требованиям ст. 8 Налогового кодекса Российской Федерации (обязательны, представляют собой отчуждение денежных средств плательщика для финансирования бюджета субъекта Российской Федерации). Пункт 2 ст. 18 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» содержит запрет на введение органами государственной власти всех уровней дополнительных налогов и обязательных отчислений, не предусмотренных законодательством Российской Федерации. Федерального закона или Закона г. Москвы, устанавливающих плату с собственников переводимых помещений (домов), равную разнице в стоимости жилого и нежилого помещения (дома), нет. Суд сослался на ч. 3 ст. 55 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой неналоговые доходы поступают в бюджеты субъектов Российской Федерации в порядке и по нормативам, установленным федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Было указано, что такими законами являются Закон г. Москвы от 18 декабря 2002 г. N 63 «О бюджете города Москвы на 2003 год» и Закон г. Москвы от 17 декабря 2003 г. N 75 «О бюджете города Москвы на 2004 год», в которых названная плата отнесена к неналоговым доходам бюджета г. Москвы. Согласно письму Департамента финансов г. Москвы от 23 июня 2004 г. N 23-01-22/992 указанные платежи отражаются в доходах бюджета субъекта Российской Федерации по коду бюджетной классификации — «прочие поступления». Такой вывод Судебная коллегия сочла неправильным, поскольку упомянутые Законы о бюджете г. Москвы не устанавливают порядка и нормативов поступления этих платежей в бюджет, не выделяют плату с собственников переводимых помещений (домов), а обезличенно включают названные платежи в число прочих платежей. При таких обстоятельствах п. 3.8 Порядка перевода жилых помещений (домов) в нежилой фонд в г. Москве не соответствует федеральным законам: ч. 3 ст. 55 Бюджетного кодекса Российской Федерации и п. 2 ст. 18 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», так как оспариваемые положения не основаны на федеральном законе или законе г. Москвы. Вывод Мосгорсуда о том, что оспариваемая норма не нарушает прав заявителя, нельзя признать убедительным, поскольку гр. Н. вынужден производить платежи, не установленные законом. 2. Гражданин Б. обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и потому недействующим п. «п» ст. 7 Областного закона от 8 июня 1995 г. N 17-ОЗ «Об основах жилищной политики в Свердловской области» (с последующими изменениями), которым установлена обязанность органов местного самоуправления осуществлять «перевод помещений в жилые или нежилые», в связи с противоречием ст. 209 ГК и пп. 1, 2 ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Тем самым, по мнению заявителя, предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленный Конституцией Российской Федерации, перераспределен, что запрещено законом. Являясь собственником жилого помещения, заявитель вправе по своему усмотрению распоряжаться принадлежащим ему имуществом, решать вопрос о переводе собственного жилого помещения в нежилое независимо от разрешения органов власти. Свердловский областной суд 11 июня 2004 г. отказал заявителю в удовлетворении его требований. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев дело по кассационной жалобе гр. Б., указанное решение Свердловского областного суда оставила без изменения. Вынося определение, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приняла во внимание следующее. При вынесении решения Свердловский областной суд исходил из того, что жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. Оспариваемым положением областного закона переданы конкретные полномочия органам местного самоуправления. На федеральном уровне не установлен порядок перевода жилых помещений в нежилые, а следовательно, субъект РФ вправе был восполнить данный пробел. Пунктом 8 ст. 3 Закона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» прямо отнесено к обязанностям органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления правовое регулирование деятельности субъектов жилищной сферы. В соответствии со ст. ст. 8, 9 ЖК РСФСР перевод пригодных для проживания жилых домов и жилых помещений в домах государственного и общественного жилищных фондов в нежилые может осуществляться лишь в исключительных случаях по решению соответствующих исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При отсутствии регулирования федеральным законодательством порядка перевода жилых помещений в нежилые субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование в этой сфере, а следовательно, областной законодатель правомочен был установить, что решение вопросов о переводе помещений в жилые или в нежилые (независимо от вида жилищного фонда) осуществляется органами местного самоуправления. Поэтому отсутствуют какие-либо противоречия оспариваемой нормы областного закона положениям пп. 1, 2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». При этом п. 2 ст. 3 названного Федерального закона полностью соответствует п. 2 ст. 12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», действовавшего на период принятия Свердловским областным судом (22 октября 2001 г.) решения по делу по жалобе гр. Б., вступившего в законную силу 3 января 2002 г., которым было установлено соответствие оспариваемой нормы указанному Федеральному закону. Судом признано, что наделение оспариваемой нормой закона области органов местного самоуправления государственным полномочием по осуществлению перевода помещений в жилые или в нежилые во всех разновидностях жилищного фонда соответствует положениям ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, п. 5 ст. 4, п. 6 ст. 3, пп. 1, 4 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ссылка заявителя на п. 10 ст. 55 Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» является необоснованной, так как по ст. 56 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ст. ст. 49 — 76 Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и этому Федеральному закону, до принятия субъектами Российской Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований и поэтому не подлежат применению на территории Свердловской области. Это было установлено еще решением Свердловского областного суда от 22 октября 2001 г., имеющим преюдициальное значение по настоящему делу. Со ссылкой на ст. ст. 17, 55 Конституции Российской Федерации, ст. ст. 209, 288 ГК РФ и Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2000 г. по жалобе гр. Б., предусматривающие возможность перевода жилого помещения в категорию нежилых в соответствии с жилищным законодательством и отсутствие при этом ущемления прав граждан, судом признано, что доводы заявителя о нарушении его прав являются несостоятельными. Права заявителя оспариваемым законом области не нарушаются, поскольку именно федеральным законодательством установлена возможность ограничения права граждан-собственников жилых помещений. Производить перевод принадлежащих гражданам жилых помещений возможно, если при этом в силу ст. 6 Закона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» не нарушаются действующие правовые нормы, жилищные, иные права и свободы граждан, а также общественные интересы. В решении областного суда отмечается, что действующее законодательство применительно к обстоятельствам данного дела не противоречит ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а ссылка представителя заявителя на решение Европейского Суда по правам человека по конкретному делу сделана без учета содержания этого решения в целом. Оспариваемый в части закон области принят Законодательным Собранием Свердловской области в пределах компетенции, предоставленной законодательством Российской Федерации, что соответствует требованиям федерального законодательства и не нарушает права и охраняемые законом интересы заявителя как собственника жилого помещения. Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации нашла суждение суда первой инстанции правильным, так как оно было сделано с учетом установленных по делу обстоятельств и на основании действующего законодательства при его правильном толковании. Доводы кассационной жалобы заявителя не указывают на ошибочность вывода по делу. Судом проанализировано действующее применительно к обстоятельствам данного дела законодательство и обоснованно признано, что оспариваемый (в части) закон Свердловской области не противоречит федеральному законодательству, в частности ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в контексте с положениями ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 6 Закона «Об основах федеральной жилищной политики» и ст. 288 ГК РФ. При условии, что по ранее заявленному требованию гр. Б. Свердловским областным судом рассматривался вопрос о соответствии оспариваемой нормы ст. 288 ГК и другим нормам права, и в удовлетворении данного требования было отказано. При рассмотрении настоящего дела суд обоснованно исходил из преюдиции первоначального решения относительно ст. 288 ГК. Областным судом дана правовая оценка позиции заявителя по применению норм международного права, которая также является правильной, а доводы кассационной жалобы в этой части Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации нашла неубедительными. 3. По заявлению гр. Ф. суд рассмотрел соответствие ст. ст. 10 и 11 Закона Краснодарского края от 1 марта 2002 г. N 457-КЗ «О порядке изменения функционального назначения жилых и нежилых помещений на территории Краснодарского края» (в ред. от 24 сентября 2002 г.) федеральному законодательству. Краснодарский краевой суд решением от 23 сентября 2004 г. гр. Ф. в удовлетворении заявленных требований отказал. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела кассационную жалобу гр. Ф. на принятое краевым судом решение и не нашла оснований для удовлетворения его жалобы. Решение краевого суда оставлено без изменения. Суд признал оспариваемые нормы Закона Краснодарского края соответствующими федеральному законодательству по следующим основаниям. Статья 10 названного Закона края, устанавливающая условия, при которых в исключительных случаях допускается перевод жилых помещений в нежилые, принята в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации. При отсутствии регулирования или неполном регулировании федеральным жилищным законодательством порядка перевода жилых помещений в нежилые регулирование этих отношений может быть осуществлено субъектом Российской Федерации. Данный вывод, по мнению Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, является правильным, поскольку ст. 9 Жилищного кодекса РСФСР предусматривала в исключительных случаях перевод жилых помещений в нежилые в домах государственного и общественного жилищных фондов. Порядок и условия такого перевода на уровне федерального закона не регламентированы. Таким образом, Законодательное собрание Краснодарского края вправе урегулировать отношения, относящиеся к совместному ведению, своим Законом. Положения ст. 11 Закона Краснодарского края судом признаны не противоречащими Гражданскому кодексу Российской Федерации и не нарушающими прав заявителя. Доводы заявителя о том, что на такой перевод необходимо согласие всех других собственников квартир как участников долевой собственности, не основаны на законе. Данное суждение не противоречит установленным обстоятельствам дела и материальному закону. Краевой суд, по мнению Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, правильно признал ошибочным утверждение заявителя о необходимости проверки ст. 11 Закона Краснодарского края на соответствие ст. 246 Гражданского кодекса Российской Федерации. Право собственности и другие вещные права на жилое помещение регламентируются гл. 18 ГК, где указано, что перевод помещений из жилых в нежилые производится в порядке, определяемом жилищным законодательством (п. 3 ст. 288). Данная норма указывает на то, что перевод помещений из жилых в нежилые не затрагивает право собственности на жилое помещение, против чего возражал заявитель. Закон Краснодарского края «О порядке изменения функционального назначения жилых и нежилых помещений на территории Краснодарского края» также не регулирует право собственности, т. е. законодатель Краснодарского края не вмешивается в вопросы гражданского права, находящегося в ведении Российской Федерации. Доводы гр. Ф. о том, что собственник нежилого помещения в жилом доме может произвести перепланировку, нарушающую права собственников жилых помещений в таком доме, не находятся в причинной связи с условиями, при которых названным Законом Краснодарского края допускается перевод помещений из жилых в нежилые. 4. Во всех трех судебных делах судебные инстанции прибегали к толкованию предмета ведения Российской Федерации и ее субъектов: в московском деле — в сфере финансового и налогового законодательства, в свердловском и краснодарском — жилищного законодательства. Во всех трех случаях суды первой инстанции допускали ошибки, влияющие на выводы, послужившие основанием этих судебных решений. Не свободны от отдельных ошибок в мотивировочной части и определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации установление правовых основ единого рынка, финансовое регулирование основ ценовой политики отнесено к федеральному ведению, а со ст. 72 жилищное законодательство — к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. И хотя Конституция Российской Федерации (ст. 71) к ведению Российской Федерации относит исключительно федеральные налоги и сборы, Налоговый кодекс Российской Федерации признает несоответствием нормативных правовых актов о налогах и сборах, имеющих разную юридическую силу, если в них изменяется содержание понятий и терминов, определенных в Кодексе, либо эти понятия и термины используются в ином значении, чем в Кодексе (ст. 6). Так, в частности, Налоговый кодекс Российской Федерации (ст. 8) определил понятия «налог» и «сбор». Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в интересах плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). Налоговый кодекс Российской Федерации закрепил и требования к формированию регионального налога или сбора. Они должны устанавливаться в соответствии с Кодексом, вводиться в действие законами субъекта Российской Федерации и быть обязательными к уплате на его территории. Предусмотрены и элементы налогообложения: налоговые льготы, налоговая ставка в установленных Налоговым кодексом Российской Федерации пределах, порядок и сроки уплаты налога, а также форма отчетности по вводимому региональному налогу (ст. 12). Не могут устанавливаться региональные налоги и (или) сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации. При установлении сборов элементы обложения определяются применительно к конкретным сборам (ст. 17). Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации совершенно обоснованно указала в своем определении на невыполнение названных требований в нормативном правовом акте мэра Москвы от 11 ноября 1994 г. N 560-рм, установившем платеж за перевод жилых помещений в нежилые. Мосгорсуд также не посчитал принятое распоряжение мэра Москвы установлением сбора. Какова же природа придуманного мэром Москвы платежа? Оказывается, по мнению Мосгорсуда, это всего лишь экономическая оценка пересчета стоимостного выражения площади помещений. Если это так, то платеж никак не может носить характер обязательного взноса, взимаемого с граждан и юридических лиц. Все-таки Мосгорсуд пришел к заключительному выводу — нельзя дать правовую оценку этому платежу — и оставил вопрос о природе платежа открытым. Но тогда зачем было отказывать заявителю в признании этого нормативного правового акта недействительным? Незаконный закамуфлированный побор с граждан просуществовал с ноября 1994 г. по 3 ноября 2004 г., пополняя бюджет города Москвы неосновательным обогащением в течение 10 лет. Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации справедливо определила юридическую природу этого платежа, как отвечающую требованиям Налогового кодекса Российской Федерации. Таким образом, нормативный правовой акт мэра Москвы, который вообще не вправе регулировать эти отношения, к тому же не использовал терминологию налогового законодательства. Гражданское законодательство рассматривает плату лишь как один из возможных способов исполнения возмездного договора: в соответствии с п. 1 ст. 423 ГК возмездным является договор, по которому сторона должна получить плату или иное встречное предоставление за исполнение своих обязанностей, а в соответствии со ст. 410 ГК обязательство прекращается полностью или частично зачетом встречного однородного требования, срок которого наступил либо срок которого не указан или определен моментом востребования. Гражданско-правовая природа этого платежа исключается. Под фактически уплаченными суммами платежа подразумеваются реально понесенные необоснованные затраты (в форме отчуждения части имущества в пользу субъекта Российской Федерации) на оплату неизвестно чего в силу неопределенности, расплывчатости, двусмысленности, непрозрачности нормы нормативного правового акта, принятого неуполномоченным органом с превышением своих полномочий, вопреки действующему федеральному законодательству. К моменту издания распоряжения мэра Налоговый кодекс Российской Федерации не был разработан и принят, но уже действовал Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», который так же, как и в последующем Налоговый кодекс Российской Федерации, имел закрытый, исчерпывающий перечень региональных налогов и сборов, устанавливаемых субъектами Российской Федерации, регулирование которых осуществлялось законами субъектов Российской Федерации (ст. 20), а с принятием Налогового кодекса Российской Федерации тем более следовало признать распоряжение мэра Москвы утратившим силу. Вместо этого в Законах города Москвы о бюджетах города на 2003 и 2004 годы эти платежи классифицированы как неналоговые доходы бюджета по коду бюджетной классификации — «прочие поступления», что Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации справедливо посчитала необоснованным. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации применительно к налогам субъектов Федерации (региональным налогам) «законно установленными» могут считаться только такие налоги, которые вводятся законодательными органами субъектов Российской Федерации в соответствии с общими принципами налогообложения и сборов, определенными федеральным законом. Эти общие принципы относятся к основным гарантиям, установление которых федеральным законом обеспечивает реализацию и соблюдение в Российской Федерации основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, принципов федерализма. Налоговым кодексом Российской Федерации, а также сохраняющими силу положениями Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» разграничиваются полномочия федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации в сфере налогообложения (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 января 2001 г. N 2-П <*>). ——————————— <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 7. Ст. 701.
Раскрывая нормативное содержание закрепленного в ст. 57 Конституции Российской Федерации принципа законного установления обязательных платежей, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что данный принцип не ограничивается требованиями к правовой форме акта, устанавливающего тот или иной обязательный платеж, и к процедуре его принятия; содержание этого акта также должно отвечать определенным требованиям, поэтому не может считаться законно установленным обязательный платеж, не соответствующий, по существу, конституционным принципам и отражающим их основным началам законодательства о налогах и сборах (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 декабря 1999 г. N 18-П <*>, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2000 г. N 258-О <**>). ——————————— <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 3. Ст. 353. <**> См. там же. 2001. N 6. Ст. 605.
5. Передача субъектом Российской Федерации правомочий по регулированию отношений перевода жилых помещений в нежилые органам местного самоуправления нарушала прежнее федеральное законодательство дважды — действительно, как обоснованно утверждал заявитель, нарушался предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, каким является жилищное законодательство. Он перераспределялся еще и на третий уровень, что недопустимо, поскольку подрывает верховенство Конституции Российской Федерации: жилищное законодательство определено именно Конституцией Российской Федерации как предмет ведения лишь двух уровней; к тому же федеральное жилищное законодательство в целях сохранения жилищного фонда установило централизованное решение вопросов перевода жилого помещения в нежилое. Решение субъекта Российской Федерации о передаче этого вопроса в каждом случае обращения на усмотрение органа местного самоуправления означает изменение регулирования этих отношений по существу. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 3) законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не может передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленный Конституцией Российской Федерации предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия Конституции Российской Федерации положений названных актов действуют положения Конституции. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения. В случае противоречия между ними действует федеральный закон. Представляется сомнительной позиция Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации в деле о признании противоречащей федеральному законодательству нормы Свердловского областного закона. Ею утверждается, что субъекты Российской Федерации при отсутствии регулирования федеральным законодательством порядка перевода жилых помещений в нежилые вправе осуществлять собственное правовое регулирование в этой сфере, а следовательно, областной законодатель правомочен был установить, что решение вопросов о переводе помещений в жилые или нежилые независимо от вида жилищного фонда осуществляется органами местного само управления. Неправильно истолкованы нормы прежнего федерального жилищного законодательства. В ст. 9 Жилищного кодекса РСФСР установлено: «Перевод пригодных для проживания жилых домов и жилых помещений в домах государственного и общественного жилищного фонда в нежилые, как правило, не допускается». В исключительных случаях перевод осуществляется в порядке, установленном ст. 8 Жилищного кодекса РСФСР. Сказать, что неурегулированными остались отношения в иных разновидностях жилищного фонда, нельзя, поскольку в них законом не был установлен запрет такого перепрофилирования помещений. Непригодные для проживания жилые дома и жилые помещения подлежали переоборудованию для использования в других целях либо сносу (ст. 8). Не передавая функцию правового регулирования органам местного самоуправления, субъект Российской Федерации должен был осуществить собственное правовое регулирование в рамках предмета совместного ведения, не искажая федеральное законодательство, т. е. урегулировав отношения перевода помещений в нежилые в частном жилищном фонде. В Законе Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики», принятом за год до принятия Конституции Российской Федерации, предусматривалось три уровня правотворчества: федеральный, субъектов Федерации и местный. После принятия Конституции Российской Федерации третий уровень правового регулирования жилищных отношений должен был быть исключен как противоречащий ст. 72 Конституции, однако в этой части изменений не последовало, что сказалось негативно. Новый Жилищный кодекс Российской Федерации вопреки ст. 72 Конституции также предусмотрел включение нормативных правовых актов органов местного самоуправления в состав жилищного законодательства (ст. ст. 5, 14), что само по себе неконституционно. Отсутствие у Свердловского областного закона противоречий со ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не соответствует действительности. Третий уровень правотворчества в регулировании жилищных отношений, каким его называет в настоящее время новый Жилищный кодекс Российской Федерации, и Свердловский областной закон — намеренное нарушение Конституции Российской Федерации, которое не замечают судебные инстанции. Жесткая конструкция двухуровневого регулирования не позволяет субъекту Российской Федерации наделять органы местного самоуправления функцией выполнения государственных полномочий в сфере регулирования общественных жилищных отношений. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 19) допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов законами субъектов Российской Федерации, если это не противоречит федеральным законам. В данном случае возникает отмеченное противоречие. Не возникает противоречия с федеральным жилищным законодательством тогда, когда передаваемые органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия с целью их осуществления ограничиваются исполнением условий и порядка, установленных федеральным жилищным законодательством и жилищным законодательством субъектов Российской Федерации. При этом в соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации вместе с отдельными государственными полномочиями органы местного самоуправления наделяются для их осуществления материальными и финансовыми средствами, а реализация указанных полномочий подконтрольна государству. Финансовое обеспечение этих полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций, в данном случае из бюджета Свердловской области. В соответствии со ст. 19 названного Федерального закона (п. 6) закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать не менее семи позиций, указанных в этой статье, в том числе порядок отчетности об осуществлении переданных органами государственной власти органам самоуправления на неограниченный срок либо на определенный срок функций контроля, наименование органов, осуществляющих контроль, условия и порядок прекращения переданных отдельных государственных полномочий. Всего этого, что требует Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в Свердловском областном законе от 8 июня 1995 г. N 17-ОЗ «Об основах жилищной политики в Свердловской области» нет. Но эти требования федерального законодательства, по мере того как оно изменялось, к моменту рассмотрения заявления гр. Б. Свердловским областным судом 11 июня 2004 г. должны были быть выполнены. Однако закон не был приведен в соответствие с федеральным законодательством. Поэтому утверждение в определении Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации о том, что «наделение оспариваемой нормой закона области органов местного самоуправления государственным полномочием по осуществлению перевода помещений в жилые и нежилые во всех видах жилищного фонда соответствует» и ст. 132 Конституции Российской Федерации, и названному федеральному законодательству, не имеет правового основания. 6. Свердловский областной закон должен был поступить так, как это осуществлено в Законе Краснодарского края от 1 марта 2002 г. N 457-КЗ «О порядке изменения функционального назначения жилых и нежилых помещений на территории Краснодарского края» — осуществить собственное правовое регулирование по предмету совместного ведения. Правда, вызывает возражения оценка судебных инстанций относительно мотивов собственного правового регулирования — отсутствие федерального регулирования или неполное федеральное регулирование условий и порядка перевода жилых помещений в нежилые. В целом вывод Краснодарского краевого суда и Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации при рассмотрении заявления гр. Ф. и его кассационной жалобы о противоречии статей 10 и 11 названного Закона Краснодарского края федеральному законодательству убедителен.
