(Гурбанова Э. В.) («Военно-юридический журнал», 2006, N 6)
ОСОБЕННОСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ СЛУЖЕБНЫМИ ЖИЛЫМИ ПОМЕЩЕНИЯМИ
Э. В. ГУРБАНОВА
Гурбанова Э. В., аспирантка МГЮА.
Военнослужащие относятся к той категории российских граждан, которые обеспечиваются на время службы служебными жилыми помещениями. Вопросы жилищного обеспечения военнослужащих актуальны в связи с существенными изменениями жилищного законодательства. С 1 января 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, который внес существенные изменения в ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» <*>, регулирующую жилищные права военнослужащих, а с 1 марта 2005 г. введен в действие ЖК РФ. С принятием и вступлением в силу указанных законодательных актов как отдельные институты жилищного права и законодательства в целом, так и система жилищного обеспечения военнослужащих претерпели существенные изменения, что породило целый ряд организационных и правовых проблем. ——————————— <*> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331.
В связи с введением в действие Жилищного кодекса, появлением впервые раздела «Специализированный жилищный фонд» изменились критерии отнесения жилых помещений к служебным. Кроме того, в ст. 100 ЖК РФ дано определение договора найма специализированного жилого помещения и установлено, что типовые договоры найма специализированных жилых помещений утверждаются Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 42 утверждены Правила отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду <*>. Этим же постановлением утвержден Типовой договор найма служебного жилого помещения. В соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» с военнослужащими для обеспечения служебными жилыми помещениями Министерством обороны РФ заключается жилищный договор. Жилищный договор содержит существенные условия предоставления служебного жилого помещения, его содержания и освобождения. ——————————— <*> СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 697.
Типовой жилищный договор утвержден Постановлением Правительства РФ от 4 мая 1999 г. N 487 «Об условиях и порядке заключения жилищного договора между военнослужащими и Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба» <*>. ——————————— <*> СЗ РФ. 1999. N 19. Ст. 2353.
Жилищный договор, заключаемый с военнослужащим, по сути, является договором найма специализированного жилого помещения <*>. ——————————— <*> Свит Ю. П. Жилищное право: Учеб. пособие / Отв. ред. В. П. Мозолин. М.: Юристъ, 2005.
Остановимся подробнее на анализе Типового договора найма служебного жилого помещения и Типового жилищного договора. Жилищный договор не предусматривает предоставление военнослужащему конкретного служебного жилого помещения. Он регулирует отношения сторон по реализации права на жилище указанных лиц посредством обеспечения их служебными жилыми помещениями, пользованию ими, а в случае невозможности их предоставления указывается на возможности альтернативного обеспечения военнослужащего жильем, предусмотренные Федеральным законом «О статусе военнослужащих». Жилищный договор предшествует предоставлению военнослужащему и членам его семьи определенного служебного жилого помещения, содержит схожие с предварительным договором условия. В то же время не является основанием для проживания в служебном жилом помещении, а лишь гарантирует предоставление в будущем военнослужащему служебного жилого помещения не позднее трех месяцев со дня заключения Жилищного договора. Но поскольку в соответствии с п. 3 ст. 429 ГК предварительный договор должен содержать условие, позволяющее установить предмет, жилищный договор не может быть квалифицирован как предварительный договор, так как не содержит описания предмета — не указывается конкретное жилое помещение. В отличие от жилищного договора, по договору найма служебного жилого помещения наймодатель передает во владение и пользование жилое помещение. Основанием для заключения договора найма служебного жилого помещения является решение уполномоченного органа о предоставлении жилого помещения. С принятием и введением в действие ЖК РФ отменяется выдача ордеров на служебное жилое помещение, а также вселение на их основании в служебное жилье. Основанием для вселения в служебное жилое помещение в соответствии со ст. 99 ЖК РФ является договор найма. С учетом этого с 1 марта 2005 г. не должен применяться порядок, согласно которому Квартирно-эксплуатационная часть района выдает ордера на жилые помещения, в том числе на служебные жилые помещения и жилые помещения в общежитиях, находящиеся в закрытых военных городках (п. 40 Инструкции, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80 <*>). ——————————— <*> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 26.
Главное отличие заключенных ранее жилищных договоров от договоров найма служебного жилого помещения — объект договора. В соответствии со ст. 101 ЖК РСФСР под служебные жилые помещения выделялись, как правило, отдельные квартиры. Отличие Жилищного кодекса РСФСР от нового ЖК РФ, в частности, заключается в том, что в соответствии со ст. 104 ЖК РФ предметом договора найма служебного жилого помещения может быть только отдельная квартира. В ст. 5 Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду уточнено, что не допускается выделение под служебное жилье помещение комнат в квартирах, в которых проживает несколько нанимателей и (или) собственников жилых помещений. В соответствии с гл. 2 Типового договора найма служебного жилого помещения наниматель имеет право на сохранение права пользования служебным жилым помещением при переходе права собственности на это помещение, а также права хозяйственного ведения или оперативного управления в случае, если новый собственник жилого помещения или юридическое лицо, которому передано жилое помещение, является стороной трудового договора с работником-нанимателем. Такие права нанимателя установлены ст. 102 ЖК РФ. Ранее действовавший ЖК РСФСР и жилищный договор не гарантировали таких прав нанимателю. Пытаясь сбалансировать общие и частные интересы, соблюдая конституционные нормы, гарантирующие защиту права собственности, ст. 102 ЖК РФ сохранение найма поставила в зависимость от лица, которое при переходе права собственности занимает место наймодателя. С переходом жилого помещения из специализированного в частный жилищный фонд меняется назначение жилого помещения. Ведь к специализированному жилищному фонду относятся только жилые помещения, находящиеся в государственном и муниципальном жилищных фондах. Военнослужащие обязаны в соответствии с жилищным договором освободить и сдать в 3-месячный срок служебное жилое и подсобные помещения по акту по истечении срока действия договора, переводе к новому месту службы. Типовой договор найма служебного жилого помещения предусматривает кардинально новые, сжатые, сроки. Наниматель и члены его семьи при освобождении жилого помещения обязаны сдать его в течение трех дней. Таким образом, срок освобождения служебного помещения сокращен с трех месяцев до трех дней. Жилищный договор не содержит указания на разрешение или запрет сдачи в поднаем служебного жилого помещения. В соответствии с заключительными положениями договора взаимоотношения, не урегулированные жилищным договором, регулируются законодательством Российской Федерации. Обратимся к законодательству Российской Федерации, определяющему отношения поднайма служебного жилья до принятия Жилищного кодекса РФ. Согласно ст. 685 ГК РФ по договору поднайма жилого помещения наниматель с согласия наймодателя передает на срок часть или все нанятое им помещение в пользование поднанимателю. Нормами ст. 106 Жилищного кодекса РСФСР устанавливалось, что к пользованию служебными жилыми помещениями применяются правила ст. 81 ЖК РСФСР. Отсылочные нормы обращают нас к правоотношениям, связанным с временными жильцами. В соответствии со ст. 81 ЖК РСФСР наниматель жилого помещения и проживающие с ним совершеннолетние члены его семьи могут по взаимному согласию разрешить временное проживание в находящемся в их пользовании жилом помещении другим гражданам (временным жильцам) без взимания платы за пользование помещением. Отношения поднайма жилого помещения регламентировались ст. 76 ЖК РСФСР. Наниматель жилого помещения имел право с согласия проживающих совместно с ним членов семьи и с согласия наймодателя сдавать в поднаем жилое помещение в случаях и в порядке, установленных настоящим Кодексом и другим законодательством РСФСР. Однако правила о поднайме не распространялись на служебное жилое помещение, поскольку ст. 106 ЖК РСФСР содержала исчерпывающий перечень статей, которые применялись к договору найма служебного жилого помещения. Среди них ст. 76 ЖК РСФСР, разрешающей поднаем, нет. Из анализа Жилищного кодекса РСФСР можно сделать вывод, что наниматели могли разрешать пользоваться служебным жилым помещением временным жильцам, но не разрешалось сдавать эти помещения в поднаем. Следовательно, несмотря на неурегулированность вопроса поднайма в жилищном договоре, учитывая нормы Жилищного кодекса РСФСР, можно сделать вывод, что военнослужащим, занимающим служебные жилые помещения, запрещалось сдавать в поднаем служебное жилье. В отличие от жилищного договора договор найма служебного жилого помещения содержит прямой запрет на обмен жилого помещения, а также сдачу его в поднаем. Вероятно, это положение вполне объяснимо и обоснованно, ведь жилое помещение предоставляется военнослужащему для проживания, а не для своеобразного источника получения дохода. Жилищный договор не регулирует вопрос о сохранении прав на проживание в служебном жилом помещении бывших членов семьи военнослужащего в случае прекращения семейных отношений. Однако предусмотрены гарантии проживающим совместно членам семьи военнослужащего в случае гибели, получения увечья или заболевания в зависимости от срока службы. Договор найма служебного жилья впервые поставил в зависимость от желания нанимателя — бывшего супруга(и) военнослужащего сохранение права пользования жилым помещением за бывшими членами его семьи. Поскольку договором найма служебного жилого помещения установлено, что право пользования в случае прекращения семейных отношений за вышеуказанными лицами не сохраняется, если иное не установлено соглашением между нанимателем и бывшими членами его семьи. Статья 100 ЖК РФ носит отсылочный характер к ч. ч. 2 — 4 ст. 31 ЖК РФ, а именно: в случае прекращения семейных отношений с собственником (в нашем случае — нанимателем) жилого помещения право пользования данным жилым помещением за бывшим членом семьи собственника (нанимателя) этого жилого помещения не сохраняется, если иное не установлено соглашением между собственником (нанимателем) и бывшим членом его семьи. Статьей 93 ЖК РФ установлено, что служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений. Исходя из ст. 100 ЖК РФ, содержащей норму о необходимости в договоре найма специализированного жилого помещения указывать членов семьи нанимателя, можно сделать вывод, что члены семьи могут быть вселены в жилое помещение, но их право пользования тесно связано со статусом члена семьи. Итак, предоставление служебных жилых помещений служит целью обеспечения жильем именно военнослужащего, а в случае изменения семейного положения военнослужащего у государства отпадает обязанность предоставлять служебное жилое помещение бывшим членам его семьи (если только у них не имеется самостоятельного основания для предоставления социального или служебного жилья). Следует отметить, что нормы ЖК РСФСР содержали противоположные положения: на членов семьи военнослужащего в силу ст. 106 ЖК РСФСР распространялись нормы ст. 53 ЖК РСФСР. К членам семьи нанимателя относились супруг нанимателя, их дети и родители. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы, а в исключительных случаях и иные лица могли быть признаны членами семьи нанимателя, если они проживали совместно с нанимателем и вели с ним общее хозяйство. Если указанные граждане переставали быть членами семьи нанимателя, но продолжали проживать в занимаемом жилом помещении, они имели такие же права и обязанности, как наниматель и члены его семьи. Рассмотрим еще одну особенность. В соответствии со ст. 4 Закона РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» не подлежат приватизации помещения в общежитиях, в домах закрытых военных городков, а также служебные жилые помещения, за исключением жилищного фонда совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, к ним приравненных, и находящийся в сельской местности жилищный фонд стационарных учреждений социальной защиты населения. Собственники жилищного фонда или уполномоченные ими органы, а также предприятия, за которыми закреплен жилищный фонд на праве хозяйственного ведения, и учреждения, в оперативное управление которых передан жилищный фонд, с согласия собственников вправе принимать решения о приватизации служебных жилых помещений. Жилищный договор умалчивает о праве военнослужащего на бесплатную приватизацию. Договор найма служебного жилого помещения, напротив, в правах и обязанностях наймодателя содержит напоминание о праве на принятие решения о приватизации жилого помещения. Еще одним отличием помимо предмета договора является субъектный состав — нанимателем по жилищному договору всегда является военнослужащий. В жилищном договоре на стороне наймодателя выступает Министерство обороны РФ в лице командира федерального органа исполнительной власти. По сути, это тот же уполномоченный орган государственный власти РФ, выступающий наймодателем в типовом договоре найма служебного жилого помещения. Проанализировав жилищный договор и договор найма служебного жилья, можно сделать следующие выводы. Эти договоры, обеспечивающие жилищные права военнослужащих, отражают две эпохи. Причем, естественно, жилищный договор воплощает нормы Жилищного кодекса РСФСР, по сути, другой страны с другой политикой, договор найма служебного жилья — современные тенденции, нормы Жилищного кодекса Российской Федерации. Поэтому есть основания полагать, что жилищный договор не может в соответствии с действующим законодательством выполнять возложенные на него функции, тем более что после заключения жилищного договора еще требуется заключение непосредственно договора найма, поскольку жилищный договор лишь гарантирует заключение договора в будущем. Можно отметить, что утвержденный Правительством РФ Типовой договор найма служебного жилого помещения в полной мере отражает существенные условия, необходимые для обеспечения служебным жильем военнослужащих. Жилищный договор не содержит особенностей, не предусмотренных в типовом договоре найма служебного жилого помещения. Ведь по своей правовой природе жилищный договор — лишь разновидность договора найма служебного жилого помещения. Конечно, утвержденный Типовой договор найма служебного жилого помещения не может в полной мере отразить особенности, связанные как конкретно с государственной важностью военной службы, так и вообще особенности всех профессий, граждан, проживание которых связано с трудовыми отношениями. Невозможно для каждой категории принять свой типовой договор найма служебного жилого помещения, то есть для врачей свой, для пожарных свой, для учителей свой, хотя все эти категории подлежат обеспечению служебным жилым помещением. Проанализировав нормы гражданского права, нормы ранее действовавшего и действующего в настоящее время Жилищных кодексов, типовые договоры, можно сделать вывод, что жилищный договор не отражает интересы и особенности предоставления служебного жилья военнослужащим. Следует изменить нормы о жилищном договоре, предусмотрев обязанность заключения вместо него договора найма служебного жилья на основании существующей типовой формы. Жилищный договор — это лишь обязательство предоставления в будущем служебного жилого помещения или альтернативное решение жилищной проблемы. Его заключение только затягивает решение вопроса о предоставлении жилья военнослужащему, поскольку его можно рассматривать как «обещание» предоставить жилье, за которым должно следовать непосредственно заключение договора найма служебного жилого помещения. Содержащиеся в жилищном договоре гарантии соответствуют тем, которые установлены императивными нормами Закона «О статусе военнослужащих». Поэтому в случае отмены жилищного договора гарантии останутся теми же, поскольку основанием для этих гарантий является конечно же не жилищный договор, а закон.
