(Борзенкова Т. А.) («Законы России: опыт, анализ, практика», 2006, N 9)
ПРАВОВАЯ ФОРМАЛИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ МНОГОКВАРТИРНЫМ ДОМОМ
Т. А. БОРЗЕНКОВА
Татьяна Александровна Борзенкова, внештатный эксперт комиссии по жилищно-коммунальному хозяйству, благоустройству и природопользованию Челябинской городской Думы.
До недавнего времени управляли жилищным фондом ЖЭКи, ДЭЗы и другие службы, которые в большинстве своем были специализированными унитарными предприятиями. В отдельных муниципальных образованиях сложилась практика, когда фактическим исполнителем жилищно-коммунальных услуг оказались органы местного самоуправления, реализующие функции управляющих организаций через свои структурные подразделения. Это было неправомерно, так как свидетельствовало о фактическом совмещении функций власти с функциями хозяйствующего субъекта. Такое положение не соответствовало п. 3 ст. 7 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» <1>. ——————————— <1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499.
Конкуренция на рынке жилищно-коммунальных услуг практически отсутствовала. Органы местного самоуправления пользовались положением крупного собственника жилищного фонда и одновременно органа власти, отвечавшего за состояние жилищного фонда, распоряжались общим имуществом многоквартирных домов. Повсеместно сложилась практика сдачи нежилых (подвальных, цокольных и т. п.) помещений в аренду, передачи их в собственность по различным договорам, размещения наружной рекламы на стенах или крышах многоквартирных домов без согласования с гражданами, проживающими в этих домах. Собственники помещений в многоквартирных домах, по существу, были отстранены от управления жилыми домами. Это привело к повсеместному игнорированию их прав на участие в принятии решений, связанных с вопросами содержания, пользования и распоряжения общим имуществом в соответствующих многоквартирных домах (когда в большинстве случаев такие решения принимались дирекциями единого заказчика без учета законных интересов собственников); к преобладанию административных методов хозяйствования, муниципализации (по существу, монополизации) сферы управления многоквартирными домами и деятельности по предоставлению коммунальных услуг гражданам, по содержанию и ремонту многоквартирных домов; к отсутствию экономических и организационных предпосылок для развития других форм управления <2>. ——————————— <2> См.: Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. докт. юрид. наук П. В. Крашенинникова. М.: Статут, 2005. С. 204 — 205.
Жилищный кодекс Российской Федерации <3> конкретизировал нормы ст. ст. 289 — 290 ГК РФ, установив значительно отличающееся от права общей долевой собственности в традиционном его понимании право общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме. Отличия оказались существенными. Это позволило исследователям сделать обоснованный вывод о появлении особой разновидности права общей долевой собственности, которую предложено именовать «общая неделимая собственность» <4>. ЖК РФ в ст. 37 закрепил норму о невозможности выдела доли в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме в натуре, а также о запрете отчуждения ее отдельно от права собственности на помещение. ——————————— <3> Российская газета. 2005. 12 января. N 1. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Вопросы, касающиеся возможности выделения права общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме в особую группу, рассмотрены также в статье А. Д. Сидоренко, Е. А. Чефрановой «Особенности правового режима общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме», включенной в информационный банк согласно публикации — «Нотариус», 2004, N 6. —————————————————————— <4> Чефранова Е. А. Правовое регулирование отношений собственности в многоквартирном доме // Закон. 2005. N 6. С. 16.
Помимо этого, законодатель развил общее правило ст. 210 ГК РФ о необходимости нести бремя расходов на содержание собственниками помещений общего имущества в многоквартирном доме. Исполнение данной обязанности ограничено, на наш взгляд, рядом требований. Во-первых, содержание общего имущества в многоквартирном доме сособственниками должно осуществляться в соответствии с определенными нормативными установлениями <5>. Во-вторых, реализация домовладельцами этой обязанности может быть произведена путем выбора одного из трех возможных способов управления многоквартирным домом. ——————————— <5> См., напр.: Правила пользования жилыми помещениями. Утверждены Постановлением Правительства РФ от 21 января 2006 г. N 25 // Российская газета. 2006. 27 января. N 16.
Таким образом, режим долевой собственности на общее имущество поставил собственников перед необходимостью объединить усилия для определения порядка осуществления своих прав и обязанностей в отношении общего имущества, а законодателя — перед необходимостью установить четкий правовой механизм реализации таких прав путем закрепления за общим собранием собственников помещений особого правового статуса — органа управления многоквартирным домом. Следует отметить, что ЖК РФ не включил многоквартирный дом в объекты жилищных прав (ст. 15). В современных условиях большинство многоквартирных домов как комплекс недвижимости не может быть самостоятельным объектом права собственности. Он представляет собой совокупность помещений (жилых и нежилых), находящихся в индивидуальной собственности, и помещений, не являющихся частями квартир, предназначенных для обслуживания более одного помещения в данном доме (общее имущество) и находящихся в общей долевой собственности. Однако возможна ситуация, когда все помещения в многоквартирном доме находятся в собственности только одного лица, например, в собственности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, либо юридического лица, которое на собственные средства построило этот дом для сдачи жилых помещений в коммерческий наем. В таких случаях многоквартирный дом должен относиться к объектам жилищных прав и признаваться объектом недвижимости. Законодатель исходит из того, что многоквартирный дом — это объект управления. Об этом свидетельствует ряд фактов, в том числе: наличие в тексте ЖК РФ указания на то, что общее собрание признается органом управления многоквартирным домом (ч. 1 ст. 44); название раздела VIII — «Управление многоквартирным домом»; наименование нового вида договора — договор управления многоквартирным домом (ст. 162). Между тем представляется, что управление может быть только в отношении общего имущества в многоквартирном доме (кроме случаев принадлежности многоквартирного дома одному лицу), так как, будучи собственниками индивидуальных помещений, домовладельцы вправе осуществлять в отношении последних все правомочия собственника самостоятельно. Представляется, что содержание норм ЖК РФ об управлении многоквартирным домом гораздо шире, поэтому в процессе понимания этого положения необходимо применять расширительное толкование. Право собственности на помещения в многоквартирном доме не может существовать без общей долевой собственности на места общего пользования. Поэтому благоприятное и безопасное пользование индивидуальными помещениями невозможно без надлежащего содержания общего имущества. Отсюда следует необходимость рассмотреть пределы управления многоквартирным домом, которые могут распространяться только на общее имущество дома, если помещения в нем находятся в собственности разных лиц. Почему законодатель избрал объектом управления именно многоквартирный дом, а не поименованные объекты общего имущества? Вполне вероятно, что сработал стереотип, заложенный в годы социалистического хозяйствования, когда государству как самому крупному собственнику жилищного фонда необходимо было реализовывать не столько права собственника, сколько функции единого управленца жилищным фондом и гаранта предоставления гражданам жилья. В функции органов власти на местах входило управление жилыми домами, а именно: содержание в сохранности, эксплуатация и капитальный ремонт, коммунальные услуги. Таким образом, в понятие управления жилищным фондом было заложено в первую очередь, административно-правовое содержание, а во вторую — социально-экономическое. ЖК РФ предусмотрел новое содержание в управлении многоквартирным домом. Последнее приобрело гражданско-правовой характер, так как стало отражать содержание прав собственников помещений на общее имущество (ч. 2 ст. 36 ЖК РФ). Анализ сущности управления позволил автору определить его как регулярные совместные действия собственников в отношении общего имущества, направленные на безопасное пользование, эффективное извлечение полезных свойств, распоряжение в установленных законом пределах, а также надлежащее содержание и ремонт. Главным атрибутом управления является то, что основным и единственным его органом считается общее собрание собственников помещений этого дома. В компетенцию общего собрания входит выбор одного из трех возможных способов управления многоквартирным домом: непосредственное управление собственниками помещений; управление ТСЖ либо жилищным кооперативом или иным потребительским кооперативом; управление управляющей организацией. Непосредственное управление наиболее, на наш взгляд, эффективно при небольшом количестве собственников помещений в многоквартирном доме. Управление ТСЖ, несмотря на свою привлекательность и реальную возможность самостоятельно решать вопросы организации содержания и эксплуатации многоквартирного дома, имеет два существенных недостатка. Во-первых, значительные денежные затраты на создание и последующую деятельность юридического лица. Во-вторых, отсутствие профессиональных знаний и опыта в сфере жилищно-коммунального управления у членов ТСЖ, что может быть компенсировано заключением договора управления многоквартирным домом с управляющей организацией на основании решения общего собрания товарищества. Управление многоквартирным домом путем выбора управляющей организации будет, по всей видимости, преобладать, так как большинство домовладельцев не приучены к самоуправлению и будут полагаться на профессионалов. Для юридического оформления этого способа требуется заключить договор управления многоквартирным домом с управляющей организацией. Его правовая природа не имеет однозначного толкования в литературе, в связи с чем представляет интерес для исследования. Договор управления многоквартирным домом является самостоятельным и предусмотрен ЖК РФ <6>. Он, хотя и закреплен жилищным законодательством, является гражданско-правовым. Как справедливо заметил Е. А. Суханов, «если заключаются договоры частноправового содержания, то независимо от сферы, в которой складываются данные отношения (использование жилья, строительство объектов, перевозка грузов и т. п.), все они оказываются в ведении гражданского права» <7>. ——————————— <6> См.: Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. докт. юрид. наук П. В. Крашенинникова. М.: Статут, 2005. С. 620. <7> Суханов Е. А. Осторожно: гражданско-правовые конструкции // Законодательство. 2003. N 9. С. 60.
Такой договорной конструкции ранее не было. Поэтому договор между домовладельцами в многоквартирном доме и службой заказчика предлагалось квалифицировать как отношение по доверительному управлению имуществом <8>. О. А. Городов для такого случая считал приемлемой конструкцию возмездного оказания услуг, а также допускал заключение агентского договора <9>. В дальнейшем, после принятия ЖК РФ, понимание правовой природы данного договора изменилось. Так, И. А. Дроздов рассматривает его как нечто среднее между договором подряда, возмездного оказания услуг, энергоснабжения и доверительного управления <10>. ——————————— <8> См., напр.: Дроздов И. А. Гражданско-правовые проблемы обслуживания жилых помещений: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 169. <9> См.: Городов О. А. Комментарий к Федеральному закону «О товариществах собственников жилья». СПб.: Питер, 2003. (Серия «Закон и комментарии».) С. 88. <10> См.: Дроздов И. А. Обслуживание жилых помещений: гражданско-правовое регулирование. М.: Статут, 2006. С. 198.
Согласившись в целом с этой точкой зрения, отметим, что договор управления является смешанным. Соединение элементов различного вида договоров в одном правоотношении порождает немало вопросов, связанных с его регулированием: например, нормы каких договоров подлежат субсидиарному применению при регулировании соответствующих отношений? В п. 3 ст. 421 ГК РФ предусмотрено, что к отношениям сторон по смешанному договору применяются в соответствующих частях правила о договорах, элементы которых содержатся в смешанном договоре. Представляется, что в отношениях между управляющей организацией и услугополучателем присутствуют элементы договоров возмездного оказания услуг, бытового подряда, доверительного управления имуществом, энергоснабжения, агентского договора. Вполне вероятно, что на практике договор управления многоквартирным домом будет содержать элементы не всех, а только некоторых из перечисленных нами договоров. Полагаем, что при возникновении спора применение к отношениям норм того или иного договора будет решаться в каждом конкретном случае, исходя из содержания соглашения. В договорном праве среди многих классификаций договоров встречаются такие, которые подразделяются по субъектному составу. Здесь среди прочих выделяют договоры с участием граждан потребителей, чей статус определяется в соответствии с Законом РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 «О защите прав потребителей» <11>. По нашему мнению, договор управления многоквартирным домом можно отнести к потребительским договорам. ——————————— <11> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 140.
М. Ю. Челышев называет общие проявления специфики потребительских договоров <12>. Попробуем применить их к нашему случаю. ——————————— <12> См.: Челышев М. Ю. Гражданско-правовые договоры с участием потребителей: опыт системного и межотраслевого исследования // Актуальные проблемы права России и стран СНГ — 2005 г.: Материалы VII Международной научно-практической конференции 7 — 8 апреля. Челябинск, 2005. С. 82.
1. Договор управления многоквартирным домом имеет особый субъектный состав: с одной стороны, гражданин-собственник, вступающий в этот договор для целей, не связанных с предпринимательской деятельностью, с другой — управляющая организация — исполнитель. Названные субъекты имеют довольно четкий правовой статус в соответствии с преамбулой Закона РФ «О защите прав потребителей». Исключение из этого правила — собственники нежилых помещений, которые используют их в предпринимательских целях. Для них договор не носит потребительский характер. В том случае, когда договор заключается ТСЖ как юридическим лицом, он не теряет своей потребительской природы, так как членами ТСЖ выступают все те же собственники помещений. 2. В ряде случаев договоры с участием потребителей выступают как договоры в пользу третьего лица. В основном собственниками помещений в многоквартирном доме являются граждане. В том случае если жилое помещение находится в собственности органов местного самоуправления либо юридического лица, то эти субъекты обязаны использовать его по назначению, то есть для проживания граждан в соответствии с заключенными с ними договорами. Согласно п. 1 ст. 430 ГК РФ договором в пользу третьего лица признается договор, в котором стороны установили, что должник обязан произвести исполнение не кредитору, а третьему лицу, имеющему право требовать от должника исполнения обязательства в свою пользу. Если гражданин, в пользу которого был заключен договор управления многоквартирным домом, выразил намерение воспользоваться своим правом или реально уже сделал это, то при соблюдении всех правовых признаков потребителя, названых в преамбуле к Закону РФ «О защите прав потребителей», он должен признаваться этим субъектом. 3. Предметом договора управления многоквартирным домом выступает оказание услуг, выполнение работ по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества, предоставление коммунальных услуг. Другими словами, оформляются отношения, складывающиеся на потребительском рынке. 4. Договор управления многоквартирным домом возмездный. Его цена выражается в вознаграждении, которое управляющая организация получает за оказание услуг и выполнение работ. 5. Принцип свободы договора, установленный в ГК РФ (ст. ст. 1, 421) для потребительских договоров действует ограниченно. В большинстве случаев рассматриваемые договоры имеют отдельные элементы публичных договоров либо полностью считаются таковыми. ЖК РФ не признает договор управления многоквартирным домом публичным. Однако элемент публичности явно прослеживается. Контрагентом собственника помещения в договоре выступает организация, которая по характеру осуществляет деятельность, направленную на достижение целей управления многоквартирным домом. Можно утверждать, что управляющая организация обязана заключить договор при наличии возможности оказать запрашиваемую потребителем услугу по управлению многоквартирным домом. Эта обязанность должна также обосновываться социальной значимостью, например, в случае необходимости управления заведомо убыточным для управляющей организации многоквартирным домом (с большой степенью износа, ветхо-аварийным). При этом государство не должно отстраняться от капитального ремонта в многоквартирных домах, переложив его полностью на плечи собственников и управляющих организаций, тем более в тех домах, которые должны были быть отремонтированы еще до 1 марта 2005 года. Органы государственной власти и местного самоуправления должны взять на себя обязательства по предоставлению средств на производство капитального ремонта. 6. Нарушение договора управления многоквартирным домом управляющей организацией позволяет потребителю в установленном порядке применить как общие гражданско-правовые санкции (возмещение убытков и т. д.), так и специальные, предусмотренные в законодательстве о защите прав потребителей, например, законную неустойку (ст. ст. 23 и 28 Закона РФ «О защите прав потребителей»). В ЖК РФ не указывается на то, что к договору управления могут быть применены унифицированные нормы Закона РФ «О защите прав потребителей», однако это не исключено. В п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 сентября 1994 г. N 7 » О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей» <13> дан подробный перечень договоров, к которым должно применяться законодательство о защите прав потребителей. В частности, в нем указаны договоры купли-продажи, аренды, подряда, возмездного оказания услуг. При этом обращено внимание на то, что перечень не является исчерпывающим, а это позволяет применять эти нормы к договору управления многоквартирным домом. ——————————— <13> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. N 3. С. 4.
В договоре явно прослеживается экономическое неравенство в правовом положении между управляющей организацией и гражданами — собственниками жилых помещений. Это обусловлено следующим. Основная цель деятельности организаций по управлению многоквартирными домами — извлечение прибыли. Современный уровень развития сферы жилищно-коммунальных услуг характеризуется монополией ресурсоснабжающих производителей, слабой конкуренцией, зачастую низким качеством предоставляемых услуг наряду с их высокой стоимостью. Все это говорит о том, что потребитель соответствующих услуг подвергается повышенному риску нарушения его прав. Как отмечает Ю. В. Романец, экономическое неравенство требует значительного внедрения в гражданские правоотношения публичного регулирования, направленного на то, чтобы юридическими средствами «выровнять» контрагентов <14>. В качестве таковых могут быть обозначены: ——————————— <14> Романец Ю. В. Система договоров в гражданском праве России. М.: Юристъ, 2001. С. 135.
применение к обязательствам по управлению многоквартирными домами законодательства о защите прав потребителей. В 2003 г. в Государственную Думу РФ даже был внесен законопроект о защите прав потребителей жилищно-коммунальных услуг, который так и остался не принятым; контроль качества предоставляемых услуг со стороны специально уполномоченных государственных органов, например, жилищных инспекций, действующих в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. N 1086 «О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации» <15>; ——————————— <15> Российская газета. 1994. 1 октября.
создание органами местного самоуправления условий для управления многоквартирными домами (ст. 165 ЖК РФ); обеспечение равных условий для деятельности управляющих организаций независимо от организационно-правовых форм; предоставление управляющим организациям, ТСЖ бюджетных средств на капитальный ремонт многоквартирных домов; содействие в повышении квалификации лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами, и обучение лиц, имеющих намерение заниматься такой деятельностью. Помимо того, что законодатель предусмотрел в вышеуказанной статье, органам местного самоуправления необходимо, на наш взгляд, организовать широкомасштабную разъяснительную работу среди населения о необходимости выбора способа управления многоквартирным домом.
