(Алмаев М. Х., Макарычев В. Н.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2007, N 4)
ЗАДАЧИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ КОММУНАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <1>
М. Х. АЛМАЕВ, В. Н. МАКАРЫЧЕВ
——————————— <1> Материалы Аналитического управления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (Развитие мегаполиса: проблемы и перспективы // Аналитический вестник. N 2(319). М., февраль 2007 г.).
Алмаев М. Х., начальник отдела экономического анализа Аналитического управления Совета Федерации, доцент, кандидат экономических наук.
Макарычев В. Н., начальник информационного отдела Аналитического управления Совета Федерации.
Успех реформы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) невозможен без активного участия граждан в управлении своей собственностью. Статистика говорит о том, что самоуправление собственников жилья находится на крайне низком уровне развития и его доля составляет лишь около 6% в жилищном фонде Российской Федерации. Земельные участки (почти 99%) под многоквартирными домами не оформлены. Собственники не несут ответственности за состояние принадлежащей им недвижимости. Поэтому одним из основных направлений реализации реформы жилищно-коммунального комплекса является создание условий для развития инициативы собственников жилья. Это прежде всего упрощение процедуры создания и отчетности товариществ собственников жилья, передача в долевую собственность гражданам земельных участков, государственная поддержка капитального ремонта собственников жилищного фонда. Ведь капитальный ремонт 40% жилищного фонда, который на сегодняшний день имеет уровень изношенности более 30%, недешевое удовольствие. Сегодня неоправданно завышен порог доли совокупного семейного дохода, идущей на оплату жилья и жилищно-коммунальных услуг, превышение которого дает право на получение государственной субсидии. Это почти 22% совокупного семейного дохода россиянина. Как показывает анализ, ни в развитых странах, ни в странах с переходной экономикой оплата жилищно-коммунальных услуг не является столь высокой. Например, в странах Западной Европы доля расходов собственно на жилищно-коммунальные услуги колеблется от 3 до 9%. В странах с холодным климатом, таких, как Финляндия и Швеция, такой показатель составляет 3,4 и 3,7% соответственно. По оценкам специалистов, доля платежей за жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ) не должна превышать 10% от семейного бюджета. За пределами этой цифры начинается быстрый рост неплатежей. Кроме того, превышение этой доли для малообеспеченных семей ведет к необходимости отказываться от жизненно важных товаров и услуг, в том числе связанных с питанием, лечением и образованием. Подобное положение дел осложняет реализацию национальных проектов в области образования и здравоохранения. Необходимо продолжать совершенствовать систему предоставления субсидий. Средства на строительство предусматриваются в адресной инвестиционной программе и ряде федеральных целевых программ, прежде всего в подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» на период 2004 — 2010 годы в рамках Федеральной целевой программы (ФЦП) «Жилище». Между тем сфера ЖКХ по своей природе привлекательна для инвестиций: огромный и растущий рынок ЖКУ, ежегодный объем которого составляет порядка 700 — 750 млрд. руб.; практически гарантированный сбыт продукции и услуг; значительный потенциал сокращения управленческих, технологических и эксплуатационных затрат и издержек. Вхождение коммерческих структур в сферу эксплуатации коммунальных систем будет стимулировать создание конкурентных условий в сфере предоставления услуг ЖКХ, в том числе и для организаций иных организационно-правовых форм. Результаты деятельности частного бизнеса, который начинает сейчас участвовать в сфере ЖКХ, в частности, таких крупных компаний, как «Российские коммунальные системы», «Межрегиональная инвестиционная строительная коммунальная компания», «Интеррос», «Российские коммунальные инвестиции» и другие, показывает, что в первую очередь средства вкладываются не в модернизацию, а в отдельные краткосрочные инвестиционные проекты, связанные с реабилитацией инфраструктуры и текущим ремонтом. Во многом это объясняется тем, что частные компании в сфере ЖКХ работают в основном на правах аренды. Как показывает практика, это не способствует долгосрочным капитальным вложениям. Между тем реализация уже первых проектов в регионах свидетельствует о перспективности работы частных компаний в ЖКХ. По существующим оценкам, доходность на вложенный капитал будет колебаться в пределах 5 — 7%. При этом создаются возможности для вовлечения в рынок ЖКХ предприятий смежных отраслей (речь, в частности, идет о компаниях, специализирующихся на замене теплотрасс, производстве измерительной аппаратуры для коммунального комплекса, а также на производстве и поставках специализированных труб, — рынок с ежегодным оборотом в несколько десятков миллиардов долларов). Принятый 21 июля 2005 г. Федеральный закон «О концессионных соглашениях» направлен на то, чтобы способствовать максимальному участию частного бизнеса в модернизации ЖКХ, поскольку регламентирует права, порядок деятельности и льготы концессионера, предусматривает определенные гарантии снижения кредитных рисков. Немалую роль в процессе реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса России могут сыграть и зарубежные компании-инвесторы. В частности, при поддержке Всемирного банка в России с 2006 г. реализуется два проекта: — «Городское теплоснабжение» с объемом финансирования 85 млн. долларов, в котором участвуют 8 российских городов; — «Городское водоснабжение и канализация» с объемом заимствования 122,5 млн. долларов, в котором участвует 16 городов. В настоящий момент в правительственной программе реформирования ЖКХ делается акцент на проблемах, связанных с отношениями собственности в жилищно-коммунальной сфере. Обособление функций собственника является обязательным условием формирования эффективной системы управления муниципальным имуществом. Органы местного самоуправления, являясь собственником имущества в жилищно-коммунальном хозяйстве, обязаны организовать квалифицированное управление этим имуществом. Для этого они должны нанимать такие управляющие организации (муниципальные предприятия или организации другой формы собственности), которые будут самостоятельны в принятии управленческих решений при контроле со стороны собственника. Договорные отношения в сфере ЖКХ представляют собой экономическую и правовую основу взаимоотношений органов местного самоуправления и других собственников объектов жилищно-коммунального хозяйства, выступающих в роли заказчика на жилищно-коммунальное обслуживание, и организациями жилищно-коммунального хозяйства, выполняющими функции подрядчика, и позволяют увязать интересы собственника, организации жилищно-коммунального хозяйства и потребителя услуг. В настоящее время в муниципальных образованиях достаточно часто функции служб заказчика возложены на жилищно-эксплуатационные или многоотраслевые жилищно-коммунальные хозяйства. В этом случае происходит совмещение функций заказчика и подрядчика по выполняемой ими производственной деятельности. Обосновывается это недостаточностью бюджетного финансирования, возможностью оперативного перераспределения финансовых средств, материальных и людских ресурсов внутри предприятия с одного вида деятельности на другой. Все это приводит к формальной процедуре заключения договоров, исключает объективный контроль выполнения договорных обязательств, применение экономических санкций и в результате — к неэффективному расходованию финансовых ресурсов, снижению качества работ. Идея передачи объектов ЖКХ в управление частным структурам уже реализована во многих странах. В нашей стране крупнейший российский проект по приходу частного бизнеса в ЖКХ — ОАО «Российские коммунальные системы» (РКС). Суть проекта состоит в том, что РКС учредит в регионах дочерние структуры, которые в той или иной форме получат в управление снабжающие ресурсами предприятия ЖКХ. Перейти к заключению соглашений на условиях концессии РКС обещает после разработки и принятия соответствующего законодательного акта. На местах компания РКС создает два типа структур — региональные операторы и сервисные филиалы. В задачи последних войдет эксплуатация и техобслуживание объектов ЖКХ, переданных в аренду первым. Заметим, что сначала средства обслуживания коммунальных объектов и вся вновь создаваемая в рамках РКС инфраструктура будут принадлежать сервисным филиалам и только спустя определенное время передаваться региональному оператору, долевыми совладельцами которого наряду с РКС станут муниципалитеты. Практика показывает, что в случае передачи на местах в аренду акционерным компаниям технологического имущественного комплекса с условием его модернизации те в первую очередь, не выполняя взятых на себя обязательств, стараются сформировать собственные основные фонды и имущественный комплекс, чтобы в случае прекращения договора работать на собственном оборудовании и т. п. На вопросы о том, кто в случае перехода имущества в аренду РКС будет расплачиваться с кредиторами и долгами по налогам, не уйдет ли за долги арендованное имущество в собственность РКС и др., ответов в законодательстве до сих пор нет. Государство заинтересовано в том, чтобы на рынок услуг ЖКХ пришло как можно больше стратегических инвесторов и при этом правила игры на этом рынке были понятны всем его участникам. Главное — найти паритет интересов муниципалитета, инвестора и населения. Поэтому 6 февраля 2006 г. Правительством Российской Федерации было принято Постановление N 75 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом». Органы государственной власти и местного самоуправления этих городов должны были до 1 января 2007 г. провести подготовку к открытым конкурсам по выбору организаций, ответственных за управление многоквартирными домами, собственниками в которых не был выбран способ управления или принятые решения не были реализованы в рамках российского законодательства. К 1 июля 2007 г. проведение конкурсов должно завершиться. Существенным потенциалом формирования альтернативных форм управления жилищным фондом и эффективных форм собственности в ЖКХ является создание различных форм объединений собственников, в частности объединений жильцов в товарищества собственников жилья (ТСЖ). Такие объединения смогут контролировать весь процесс коммунального обслуживания, самостоятельно выбирать ту структуру, которая предоставит им наиболее выгодные условия коммунального обслуживания. Кроме того, появляется реальная возможность контролировать расход денег, поступающих за счет оплаты жилищно-коммунальных услуг. Приватизация жилья не привела к возникновению новых эффективных форм управления домовладениями. Формирующиеся на базе кооперативных и вновь построенных домов товарищества собственников жилья занимают пока крайне малую долю рынка ЖКХ. Основная причина в том, что собственник квартиры (жилья) выпадает из общего ряда источников инвестиций, прежде всего в силу неопределенности прав собственности на землю под многоэтажной застройкой. Решение этих вопросов — оформление полных прав собственности, включая долевые права на части здания и земельного участка, и определение перспектив инвестиций — позволило бы привлечь в качестве активных участников реформы ЖКХ частных лиц, в том числе дало бы толчок развитию аренды жилья как прозрачного и динамичного бизнеса. Можно выделить три уровня, на которых действуют субъекты естественной монополии: федеральный, региональный и местный, так как сферы деятельности таких хозяйствующих субъектов и границы рынков, как правило, не совпадают. Но условия, в которых такие субъекты осуществляют свою деятельность на соответствующих рынках, будут едины для всех, и они законодательно закреплены в самом определении естественной монополии. На местном уровне абсолютное большинство субъектов естественной монополии относятся к ресурсоснабжающим предприятиям ЖКХ. Формы и методы регулирования субъектов естественной монополии уже прописаны в Федеральном законе «О естественных монополиях». В отношении субъектов естественной монополии применяется ценовое регулирование в форме установления цен (тарифов) или их предельного уровня, определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, установление минимального уровня обеспечения потребителей, государственный контроль за сделками и инвестициями субъектов естественной монополии. Существенное значение имеет обеспечение недискриминационного доступа хозяйствующих субъектов к объектам производственной инфраструктуры, принадлежащим субъектам естественной монополии. Обоснованное установление перечня видов деятельности хозяйствующих субъектов, относимых к сферам естественной монополии, является важнейшей задачей при формировании механизмов государственного регулирования на местном уровне. Правильное разграничение предметов ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в части сфер деятельности субъектов естественной монополии требует определения места органов местного самоуправления в процессе их регулирования. При этом следует учесть, что, с одной стороны, в соответствии с законодательством о местном самоуправлении организация, содержание и развитие муниципальных предприятий электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и канализации отнесены к предметам ведения органов местного самоуправления, а с другой стороны, органы местного самоуправления самостоятельны и не входят в единую систему государственных органов. Напомним, что органам местного самоуправления с 2007 г. предоставлено право регулировать тарифы на жилищно-коммунальные услуги — вводить соответствующие инвестиционные надбавки или, наоборот, уменьшать тариф, если есть возможность компенсировать поставщикам услуг их реальную стоимость из местного бюджета. Тем не менее по Федеральному закону основной тариф — на теплоснабжение — должен устанавливать субъект Российской Федерации, т. е. областной комитет по тарифам и ценовой политике. Эффективную рыночную систему управления территориальными жилищно-коммунальными комплексами целесообразно построить на базе действующих организационных схем путем акционирования и разукрупнения муниципальных и государственных предприятий ЖКХ. Тем самым сохраняется действующая организационно-технологическая схема реформируемого предприятия. Это особенно важно при реализации Федерального закона N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым предписывается передача имущества местного значения, находящегося в хозяйственном ведении муниципальных предприятий, вновь создаваемым муниципалитетам. Рынок жилищно-коммунальных услуг (т. е. работ по обслуживанию жилья) существует в тесной связи с иными рынками, такими, как: рынок найма (аренды) жилья, рынок строительства жилья, вторичные рынки жилья (розничный и оптовый), ипотечный рынок. Государственная политика должна исходить из учета взаимных связей этих рынков, иначе возможны нежелательные экономические эффекты от принятия, казалось бы, целесообразных мер. Государственная политика в жилищной сфере уделяет много внимания развитию ипотеки. Однако ипотека ориентирована лишь на рынок покупки жилья, и пока ее позитивное влияние на обеспеченность основной массы населения жильем не гарантировано. Поэтому ипотеку целесообразно дополнить мерами по развитию рынков аренды жилья. Для значительной части населения (наиболее мобильной) важна не собственность на жилье, а его доступность, то есть достаточное предложение и умеренные цены на рынке аренды. Решению этой задачи поможет развитие конкуренции на рынке аренды через создание щадящих условий для среднего бизнеса по эксплуатации домов для аренды, через льготы арендодателям жилья (в сравнении с теми, кто не сдает жилье), через вывод рынка аренды из тени. Решение задачи регулирования рынков жилья на макроуровне, оценки социальной приемлемости положения дел в целом требует усиления государственного наблюдения и косвенного регулирования макроэкономических показателей рынков жилья. В настоящее время ни у кого не вызывает сомнения необходимость дальнейшего совершенствования жилищно-коммунального хозяйства. Это диктуется объективным состоянием экономики России и задачами ее развития. Можно выделить следующие проблемы: — ослабление управляемости жилищно-коммунальным хозяйством в связи с реализацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; — фактически не завершенная техническая инвентаризация основных фондов жилищно-коммунального хозяйства. В ряде поселений она вообще не осуществлялась или проведена на уровне, не превышающем 10%; — отсутствие в поселениях современной градостроительной документации. У большинства из них она утверждена 20 — 40 лет назад. Субъектами Российской Федерации практически не решается проблема непригодного жилья — кризисного состояния основных фондов ЖКХ. Планово-предупредительный ремонт в последние годы фактически не проводился. В итоге износ основных фондов увеличился с 48 до 60%, а в ряде муниципальных образований до 70% и выше. Аварийность на объектах ЖКХ возросла в 10 — 12 раз. Назовем лишь отдельные законодательные инициативы, которые должны оптимизировать реформу ЖКХ и дать нашим гражданам больше реальных возможностей в управлении своим имуществом. Прежде всего необходимо исключить государственную пошлину за регистрацию товариществ собственников жилья, определить единые нормативные требования к техническому состоянию и безопасной эксплуатации жилых домов, создать государственную жилищную инспекцию, исключить возможность отчуждения из публичной собственности объектов коммунальной инженерной инфраструктуры при банкротстве организаций коммунального комплекса, установить среднесрочные предельные индексы роста тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, пересмотреть федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи в сторону их уменьшения. Все названные выше предложения призваны совершенствовать новый Жилищный кодекс и сделать его более жизнеспособным. Прежний Жилищный кодекс многое обещал гражданам, но в новых условиях стал тормозом развития всей жилищно-коммунальной сферы. Таким образом, предстоит большая работа законодательных органов, направленная на реальное улучшение ситуации в жилищной сфере.
