О некоторых проблемах реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» и состоянии законности в сфере жилищных правоотношений

(Шалыгин Б. И.) («Жилищное право», 2008, N 7)

О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИОРИТЕТНОГО НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА «ДОСТУПНОЕ И КОМФОРТНОЕ ЖИЛЬЕ — ГРАЖДАНАМ РОССИИ» И СОСТОЯНИИ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Б. И. ШАЛЫГИН

Шалыгин Б. И., научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, старший советник юстиции, Почетный работник Прокуратуры РФ.

Согласно Конституции Российской Федерации каждый имеет право на жилище, оно неприкосновенно и никто не может быть произвольно лишен его. Органам государственной власти и местного самоуправления предписано поощрять жилищное строительство, создавать условия для осуществления права на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (ст. 25 и 40). Названные конституционные принципы последовательно проводятся в жизнь, хотя, как известно, жилищная проблема была и остается еще далеко не решенной. На ее решение и направлен приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России». Практическое решение указанных выше и иных задач, определяемых конкретной ситуацией в том или ином регионе, требует повышения уровня организации надзора и контроля за исполнением жилищного законодательства, совершенствования работы контрольно-надзорных органов по защите жилищных прав граждан, что, в свою очередь, непременно обусловливает необходимость качественного повышения методического обеспечения деятельности не только работников прокуратуры, но и должностных лиц контрольно-надзорных органов, а также побуждения самих граждан к активной защите своих прав и законных интересов.

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

В действующем с 1 марта 2006 г. Жилищном кодексе Российской Федерации (в ред. от 18.10.2007 N 230-ФЗ) содержится значительное количество норм, которые определяют полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере жилищных правоотношений. Основные из них возлагаются на эти органы: необходимость обеспечения условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища, беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав, а также признания равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, а также восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению (ст. 1). Для осуществления гражданами права на жилище органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают следующие условия: — содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище; — используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений; — в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда; — стимулируют жилищное строительство; — обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях; — обеспечивают контроль за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства, а также за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства (ст. 2 ЖК РФ). Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Оно состоит из Жилищного кодекса Российской Федерации, принятых в развитие норм Кодекса других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, нормативных актов органов местного самоуправления (ст. 5 ЖК РФ). В ст. 12 — 14 Кодекса Российской Федерации закреплены полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления в области жилищных отношений. Понятие «орган государственной власти» применительно к соответствующим органам как федерального, так и регионального уровня в равной мере обозначает органы законодательной и исполнительной власти. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 08.11.2007 N 257-ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <1> структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган муниципального образования, иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. ——————————— <1> СЗ РФ. 2003. 6 октября. N 40. Ст. 3822; Там же. 2007. 22 октября; Российская газета. N 202. 2003. 8 октября; Там же. 2007. 24 октября.

В соответствии со ст. 12 Жилищного кодекса РФ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений относится определение оснований и порядка: 1) государственного учета жилищных фондов; 2) предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; 3) предоставления жилых помещений: а) жилищного фонда Российской Федерации гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом, указами Президента Российской Федерации; б) по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов; 4) признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, а также иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации; 5) установления требований к жилым помещениям, к содержанию их и общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах, правил пользования жилыми помещениями; 6) определения порядка организации и деятельности: а) жилищных и жилищно-строительных кооперативов, определение правового положения членов таких кооперативов, в том числе порядка предоставления им жилых помещений в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов; б) товариществ собственников жилья, определение правового положения членов товариществ собственников жилья; 7) установления правил пользования жилыми помещениями; 8) определения условий и порядка переустройства и перепланировки жилых помещений; 9) определения оснований и порядка признания жилых помещений непригодными для проживания, а также фактического признания их таковыми; 10) определения оснований, порядка и условий выселения граждан из жилых помещений; 11) правового регулирования отдельных видов сделок с жилыми помещениями; 12) установления структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги, порядка расчета и внесения такой платы; 13) методического обеспечения и определения порядка осуществления государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, независимо от его формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а также за соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям законодательства (п. 16.1 введен Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ); 14) осуществления контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда Российской Федерации, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства и другие вопросы, отнесенные законодательством к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в сфере жилищных отношений. К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации могут быть отнесены и иные вопросы, в частности: — утверждение порядка подготовки и принятия органом государственной власти или местного самоуправления решения об изъятии жилого помещения в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 32 ЖК РФ); — утверждение Перечня тяжелых хронических заболеваний, при которых совместное проживание с гражданами, страдающими ими, невозможно (ст. 51); — утверждение Типового договора социального найма жилого помещения, Типового договора найма специализированных жилых помещений (ст. 63, 100); — утверждение порядка отнесения жилых помещений к специализированному жилищному фонду и предъявляемых к ним требований (ст. 92); — определение категорий граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения в жилищном фонде Российской Федерации (ст. 104); — определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда Российской Федерации (ст. 107, 109); — утверждение порядка перерасчета платежей за отдельные виды коммунальных услуг, рассчитываемые исходя из нормативов потребления, при временном отсутствии граждан (ст. 155); — утверждение порядка изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность (ст. 156); — утверждение порядка определения размера платы за коммунальные услуги, рассчитываемые исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, при отсутствии приборов учета (ст. 157); — утверждение Правил предоставления коммунальных услуг гражданам (ст. 157); — утверждение порядка изменения размера платы за коммунальные услуги в случае предоставления коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность (ст. 157); — утверждение порядка определения размера субсидий и порядка их предоставления, перечня прилагаемых к заявлению документов, условий приостановки и прекращения предоставления субсидий, порядка определения состава семьи получателя субсидии и исчисления совокупного дохода этой семьи, а также особенности предоставления субсидий отдельным категориям граждан (ст. 159); — утверждение федеральных стандартов нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи (ст. 159); — утверждение порядка финансирования расходов на обеспечение предоставления субсидий, а также на предоставление субсидий гражданам, проходящим военную службу и проживающим в закрытых военных городках (ст. 159); — определение порядка и условий предоставления компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг установленным федеральным законом отдельным категориям граждан в связи с заменой предоставления гражданам льгот по оплате жилых помещений и коммунальных услуг на предоставление компенсаций (ст. 160); — утверждение порядка проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации, если в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не реализовано (ст. 161); — утверждение порядка управления многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственности Российской Федерации (ст. 163 ЖК РФ). Другие полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений могут быть установлены иными федеральными законами. К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений в соответствии со ст. 13 Жилищного кодекса РФ относятся: 1) государственный учет жилищного фонда субъекта Российской Федерации; 2) определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта Российской Федерации; 3) установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; 4) определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации; 5) определение порядка предоставления по договорам социального найма, установленным соответствующим законом субъекта Российской Федерации, категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации; 6) признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации непригодными для проживания; 7) определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; 8) осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда субъекта Российской Федерации, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства; 9) осуществление государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, независимо от его формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а также за соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям законодательства (п. 8.1 введен Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ); 10) иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, Жилищным кодексом РФ, другими федеральными законами и не отнесенные к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, полномочиям органов местного самоуправления (в ред. Федерального закона от 18.10.2007 N 230-ФЗ). К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть отнесены и другие вопросы, в том числе: — установление при предоставлении жилого помещения по договору социального найма размера его общей площади в случае, когда до такого предоставления лицо произвело действия по уменьшению размера занимаемых жилых помещений или по их отчуждению, а также срока, в течение которого такие действия подлежат учету (ст. 57 ЖК РФ); — вопросы замены жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, на жилое помещение меньшего размера; установление иных оснований замены жилых помещений (ст. 81); — включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд и исключение из него. Требования для отнесения жилого помещения к числу специализированных и порядок такого отнесения устанавливаются Правительством Российской Федерации (ст. 92); — установление категорий граждан, подлежащих обеспечению служебными жилыми помещениями из жилищного фонда, принадлежащего субъекту Российской Федерации (ст. 104); — установление порядка, условий предоставления жилья и пользования жилыми помещениями в домах системы социального обслуживания населения (ст. 107 ЖК). В области управления жилищным фондом на субъект Российской Федерации возлагается обязанность по установлению порядка управления жилыми домами, все помещения в которых находятся в собственности субъекта Российской Федерации. Отдельные вопросы управления (например, выбор управляющей компании) могут решаться на уровне органов местного самоуправления. Согласно ч. 2 ст. 49 Жилищного кодекса РФ малоимущим гражданам, признанным по установленным Кодексом основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются в установленном Жилищным кодексом РФ порядке. Малоимущими гражданами являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению. В соответствии с ч. 3 ст. 49 Жилищного кодекса РФ жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным Жилищным кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данные жилые помещения предоставляются в установленном Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен указанным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации (ч. 3, в ред. Федерального закона от 29.12.2006 N 250-ФЗ). Категориям граждан, указанным в ч. 3 ст. 49 ЖК РФ, могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями. Жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются указанным категориям граждан в установленном Жилищным кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации (п. 4, в ред. Федерального закона от 29.12.2006 N 250-ФЗ). В Жилищном кодексе РФ не установлено, кого конкретно считать малоимущим. Вместе с тем в ЖК РФ называются два критерия, которыми нужно руководствоваться при решении вопроса о том, кого следует считать малоимущим. Во-первых, это граждане, имеющие невысокий доход в расчете на каждого члена семьи. Предельный размер дохода, обеспеченность ниже которого дает возможность считать гражданина малоимущим, устанавливается органами местного самоуправления. Во-вторых, у граждан, имеющих невысокий доход, нет имущества, подлежащего налогообложению, выше определенной стоимости. Если, например, в семье весьма низкий доход на каждого члена семьи, но у кого-либо из них имеется дорогостоящий загородный дом, то такие граждане не будут считаться малоимущими. На основании приведенных положений Жилищного кодекса РФ законами субъектов Российской Федерации должен устанавливаться порядок признания граждан малоимущими. Понятно, что в этих законах воспроизводятся два определенных Жилищным кодексом РФ критерия. Но главное, они устанавливают, каким образом граждане подтверждают, что они являются малоимущими: какими документами подтверждается состав семьи, доход каждого члена семьи; как производить расчет дохода, приходящегося на каждого члена семьи; как учитывать, допустим, то обстоятельство, что кто-либо из членов семьи временно отсутствует, например в связи с призывом на военную службу; учитывается ли то обстоятельство, что кто-либо из членов семьи имеет какие-либо льготы; какие документы должны быть представлены об имеющемся имуществе, подлежащем налогообложению, и как определяется его стоимость и т. д. Таким образом, Жилищным кодексом Российской Федерации предусмотрено только два основания для предоставления жилья малоимущим гражданам: нуждаемость (основания, установленные ст. 51 ЖК РФ) и признание органом местного самоуправления гражданина малоимущим (порядок устанавливается законом субъекта РФ — п. 2 ст. 49 ЖК РФ) <2>. Указанный перечень оснований для предоставления жилья малоимущим гражданам является исчерпывающим и не может подлежать расширительному толкованию. ——————————— <2> Приказом Минрегиона России от 25 февраля 2005 г. N 17 утверждены Методические рекомендации для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма. (Опубликованы в изд.: Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2005. N 6, 7, 8.)

Вместе с тем прокурорские проверки свидетельствуют, что в большинстве регионов в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 49 ЖК РФ приняты соответствующие законы, регулирующие порядок признания жителей малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Однако некоторые из них имели существенные расхождения в плане содержания определения критериев, дающих право на признание граждан малоимущими, и порядка ведения органами местного самоуправления учета малоимущих граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма из муниципальных жилищных фондов. Например, в отдельных таких законах указывался срок проживания на территории той или иной области от 5 до 10 лет. Эти положения региональных законов в части установления так называемого «ценза оседлости» — обязанности гражданина прожить на соответствующей территории определенное количество лет для получения жилого помещения по договору социального найма — противоречили действующему законодательству, поэтому были признаны недействующими со дня их принятия решениями соответствующих областных судов в результате внесенных прокурорами заявлений в порядке ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ. Кроме того, многими законодательными органами субъектов Российской Федерации приняты и некоторые другие законы по регулированию жилищных отношений на региональном уровне, которые должны соответствовать требованиям федерального законодательства (ст. 13, 14, 23, 26, 49, 50, 52, 57, 156, 157, 159, 160 ЖК РФ), и поэтому их необходимо постоянно отслеживать соответствующим прокурорам и другим надзорно-контрольным органам. Частью 1 ст. 14 Жилищного кодекса РФ установлены полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений, которые сводятся к: 1) учету муниципального жилищного фонда; 2) установлению размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; 3) ведению в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; 4) определению порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда; 5) предоставлению в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; 6) принятию в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения; 7) согласованию переустройства и перепланировки жилых помещений; 8) признанию в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания; 9) осуществлению контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства; 10) определению порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки жилых помещений (п. 9.1 введен Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ); 11) иным вопросам, отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, Жилищным кодексом, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 18.10.2007 N 230-ФЗ). В субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге — указанные в ч. 1 ст. 14 ЖК РФ полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, если иное не предусмотрено законами данных субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 14, в ред. Федерального закона от 18.10.2007 N 230-ФЗ). К полномочиям органов местного самоуправления Жилищный кодекс РФ дополнительно относит: — установление нормы предоставления и учетной нормы площади жилого помещения по договору социального найма (понятия нормы предоставления и учетной нормы площади жилого помещения даны в ст. 50 ЖК РФ); — определение категорий граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения муниципального жилищного фонда (ст. 93, 104); — установление размера платы за содержание и ремонт жилого помещения для собственников помещений в многоквартирном доме, не принявших решения о выборе способа управления многоквартирным домом (ст. 156, 158); — определение порядка и условий предоставления компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан (ст. 160); — определение порядка управления многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственности муниципального образования (ст. 163 ЖК). Однако по многим направлениям органами местного самоуправления нормативные правовые акты своевременно не были приняты. Так, в ряде муниципальных образований не были определены: порядок учета муниципального жилищного фонда; получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения; порядок предоставления компенсаций за жилье и коммунальные услуги; не установлены категории граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения, а также учетная норма жилой площади и норма предоставления жилой площади. Например, в трех муниципальных образованиях Кировской области не был урегулирован порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства. После вмешательства соответствующих прокуроров нарушения законодательства были устранены. Исходя из такого положения, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов следует проявлять большую активность по участию в нормотворчестве органов местного самоуправления с тем, чтобы предотвратить принятие незаконных нормативно-правовых актов в жилищной сфере. Сформулированные в Жилищном кодексе РФ полномочия федеральных, региональных и местных органов в сфере жилищных отношений не являются исчерпывающими. К полномочиям всех указанных органов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Жилищным кодексом РФ и другими федеральными законами относятся и иные вопросы. В компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации находится решение вопросов, не отнесенных названными правовыми актами к полномочиям федеральных органов государственной власти и местного самоуправления. Компетенция органов местного самоуправления также может быть расширена за счет полномочий, предоставленных им законами соответствующих субъектов Российской Федерации. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления в области жилищных отношений конкретизируются, например, в утвержденных постановлениями Правительства Российской Федерации положениях: о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу; о предоставлении гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранным гражданам и лицам без гражданства на период их пребывания в России; правилах пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов, а также принадлежащими гражданам на праве собственности жилыми помещениями в многоквартирных домах; о методике определения нормативов оценки финансовой устойчивости деятельности жилищных накопительных кооперативов; о перечне видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи и др. Кроме того, компетенция вышеназванных органов в сфере жилищных отношений содержится, к примеру, в утвержденных приказами Министерства регионального развития Российской Федерации Методических рекомендациях для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма, а также в методических рекомендациях для субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по определению порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и по предоставлению таким гражданам жилых помещений по договору социального найма. В ряде утвержденных Правительством Российской Федерации правилах и положениях детализируются полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в области жилищных отношений. Например, Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу <3> (утв. Постановлением от 28 января 2006 г. N 47, в ред. от 02.08.2007 N 494 <4>) наделяет соответствующей компетенцией разные уро вни вышеназванных органов. Федеральный орган исполнительной власти создает в установленном им порядке комиссию для оценки жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации. В ее состав включаются представители федерального органа исполнительной власти. Председателем комиссии назначается должностное лицо указанного федерального органа исполнительной власти. ——————————— <3> Российская газета. N 28. 2006. 10 февраля; СЗ РФ. 2006. 6 февраля. N 6. Ст. 702. <4> СЗ РФ. 2007. 6 августа; Российская газета. 2007. 10 августа.

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации создает в установленном им порядке комиссию для оценки жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации. В ее состав включаются представители этого органа. Председателем назначается должностное лицо указанного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Орган местного самоуправления создает в установленном им порядке комиссию для оценки жилых помещений муниципального жилищного фонда. В ее состав включаются представители этого органа. Председателем комиссии назначается должностное лицо указанного органа местного самоуправления. В состав комиссии включаются также представители органов, уполномоченных на проведение государственного контроля и надзора в сферах санитарно-эпидемиологической, пожарной, промышленной, экологической и иной безопасности, защиты прав потребителей и благополучия человека, на проведение инвентаризации и регистрации объектов недвижимости, находящихся в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также органов архитектуры, градостроительства и соответствующих организаций. К работе в комиссии привлекается с правом совещательного голоса собственник жилого помещения (уполномоченное им лицо), а в необходимых случаях — квалифицированные эксперты проектно-изыскательских организаций с правом решающего голоса. В соответствии с Положением орган местного самоуправления вправе принимать решение о признании частных жилых помещений, находящихся на соответствующей территории, пригодными (непригодными) для проживания граждан и делегировать комиссии полномочия по оценке соответствия этих помещений установленным в Положении требованиям и по принятию решения о признании их пригодными (непригодными) для проживания граждан. Государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности, а также соответствием жилых помещений и коммунальных услуг установленным требованиям осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (ст. 20 ЖК РФ). Одним из них является Государственная жилищная инспекция в Российской Федерации, которая в своей деятельности руководствуется Положением о Государственной жилищной инспекции в Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. N 1086, в ред. от 06.02.2006 N 75) <5>. На Инспекцию и ее органы в субъектах Российской Федерации возложен контроль за обеспечением прав и законных интересов граждан и государства при предоставлении населению жилищных и коммунальных услуг, отвечающих требованиям федеральных стандартов качества, за использованием и сохранностью жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме независимо от их принадлежности. ——————————— <5> СЗ РФ. 1994. 3 октября. N 23. Ст. 2566; Российская газета. 2006. 22 февраля.

Главная государственная жилищная инспекция выполняет следующие основные функции: координирует и организует работу государственной жилищной инспекции по контролю за использованием, содержанием и ремонтом жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме; осуществляет контроль за разработкой, совершенствованием и изданием ведомственных нормативных документов, связанных с использованием, содержанием и ремонтом жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме; участвует в разработке нормативно-правовых документов, определяющих порядок использования, ремонта и содержания жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме. Органы государственной жилищной инспекции осуществляют контроль: за использованием жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и придомовых территорий; за техническим состоянием жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и их инженерного оборудования, своевременным выполнением работ по их содержанию и ремонту в соответствии с действующими нормативно-техническими и проектными документами; за обоснованностью устанавливаемых нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг; за санитарным состоянием помещений жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме в части, согласованной с соответствующими службами санитарно-эпидемиологического контроля; за осуществлением мероприятий по подготовке жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме к сезонной эксплуатации; за рациональным использованием в жилищном фонде, общем имуществе собственников помещений в многоквартирном доме топливно-энергетических ресурсов и воды; за соблюдением нормативного уровня и режима обеспечения населения коммунальными услугами (отопление, электро-, водо-, газоснабжение и т. д.) и правил пользования жилыми помещениями и придомовыми территориями; за соблюдением порядка и правил признания жилых домов и помещений непригодными для постоянного проживания, а также перевода их в нежилые; за наличием и соблюдением условий договоров между собственниками государственных или муниципальных объектов жилищно-коммунального хозяйства, производителями услуг и потребителями; за проведением конкурсов на обслуживание и капитальный ремонт домов государственного и муниципального жилищных фондов; за выполнением жилищно-коммунальных услуг по заявкам населения; за наличием в жилых домах приборов регулирования, контроля и учета энерго — и водоресурсов. Органы государственной жилищной инспекции имеют право: проводить инспекционные обследования и проверки подконтрольных объектов в соответствии с задачами и функциями, определенными данным Положением; давать предписания собственникам, владельцам и пользователям жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и придомовых территорий об устранении выявленных нарушений; давать представления об аннулировании или приостановлении действия лицензий на осуществление деятельности юридическими и физическими лицами, допускающими грубые нарушения жилищного законодательства, правил и нормативов, связанных с использованием, содержанием и ремонтом жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме; выносить заключения о пригодности домов и помещений для проживания; вносить предложения о привлечении должностных лиц и граждан к ответственности в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях. Следует отметить, что при проведении инспекционных проверок, например, за 2007 г. госжилинспекциями РФ обследовано 1,44 млрд. кв. м жилищного фонда всех форм собственности, или 49% жилфонда страны. Выявлено 711,3 тыс. нарушений в жилищной сфере, что на 22% больше, чем в 2006 г., из которых 87,5% — нарушения правил технической эксплуатации и ремонта жилищного фонда. Управляющим организациям и предприятиям, обслуживающим жилфонд, выдано 411,0 тыс. исполнительных документов со сроками устранения правонарушений (из них 150,8 тыс. предписаний, 61,1 тыс. протоколов, 199 тыс. актов). Вынесено постановлений о наложении штрафных санкций на сумму 342 млн. руб. (+36,2%). Через службу судебных приставов за отчетный период взыскано 242 млн. руб. Эти денежные средства направлены в бюджеты муниципальных образований, на территории которых совершены административные правонарушения. Изложенное свидетельствует о необходимости организации в органах прокуратуры постоянного надзора за соблюдением жилищного законодательства уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ. СОСТОЯНИЕ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ СОБЛЮДЕНИЯ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН

Данные социологических исследований показывают, что жилищная проблема касается 61% российских семей. При этом каждая четвертая семья имеет жилье, находящееся в плохом или очень плохом состоянии, износ коммунальной инфраструктуры составляет 60%. Общая потребность населения России в жилье составляет более 1,5 млрд. кв. м, для ее удовлетворения необходимо увеличить жилищный фонд на 46%. Лишь 12,4% семей в состоянии приобрести жилье самостоятельно или с помощью заемных средств <6>. ——————————— <6> Архив НИИ Академии Генпрокуратуры РФ.

Поэтому решение жилищных проблем и реализация приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» невозможны без значительного роста объемов жилищного строительства. Эта задача может быть решена в результате соединения усилий государства, бизнеса, граждан и отдельной семьи. Увеличение финансирования жилищной сферы из бюджетов всех уровней должно сопровождаться превращением ипотеки в реально действующий механизм, способный предоставить возможность значительной части россиян за счет собственных сбережений реализовать закрепленное в ч. 1 ст. 40 Конституции РФ право на жилище. Представляется, что государство тогда сможет обеспечить право малоимущих и иных граждан на бесплатное или за доступную плату жилище, гарантированное ч. 3 ст. 40 Конституции, когда на подобные меры государственной поддержки не будут претендовать экономически активные, трудоспособные слои населения, без ограничения их правомерных притязаний, а за счет изменения иждивенческих настроений, о появлении обширной социальной группы, способной собственным трудом с помощью государственной поддержки ипотечных программ обеспечить себе и своей семье жилище. В основу приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» положены соответствующие федеральные и региональные программы, в частности Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002 — 2010 годы (Пост. Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675, в ред. от 29.12.2007 N 979) <7>. В нее включены подпрограммы: «Государственные жилищные сертификаты на 2004 — 2010 годы»; «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда»; «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации»; «Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф»; «Обеспечение жильем граждан Российской Федерации, подлежащих отселению с комплекса «Байконур»; «Обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации»; «Обеспечение жильем молодых семей» и др. Предусмотрены мероприятия по реализации Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, в том числе молодых ученых. ——————————— <7> СЗ РФ. 2001. 24 сентября. N 39. Ст. 3770; Там же. 2008. 25 февраля; Российская газета. N 187 (Программа). 2001. 26 сентября.

Модификация вышеназванной Программы и ее подпрограмм на втором этапе реализации (2006 — 2010 гг.) обусловлена необходимостью: — стимулирования роста предложения жилья на рынке, включая реализацию мер по поддержке жилищного строительства; — повышения надежности и качества коммунальных услуг на базе модернизации объектов коммунальной инфраструктуры и привлечения частного бизнеса и инвестиций в эту сферу; — стимулирования платежеспособного спроса на жилье, включая повышение доступности приобретения жилья для молодых семей; — более эффективного исполнения государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан. Все эти и другие важные приоритетные направления требуют законодательного сопровождения как на федеральном, так и на региональном уровнях. Вместе с тем органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не в полной мере привели свои нормативно-правовые акты в соответствие с федеральным законодательством и положениями Жилищного кодекса Российской Федерации. В нем четко изложены общие принципы и основные начала жилищного законодательства. Подчеркнуто, что жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, на неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища, на необходимости беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством прав, а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из ЖК РФ, другого федерального закона или существа соответствующих отношений, на необходимости обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению (ст. 1 ЖК РФ). Анализ состояния законности свидетельствует о распространенности нарушений требований Жилищного кодекса РФ и других правонарушений в сфере действия данного приоритетного национального проекта, и в первую очередь при предоставлении земельных участков для жилищного строительства, оформлении и реализации прав землепользования, при привлечении денежных средств граждан для долевого жилищного строительства, при предоставлении жилья по договору социального найма, при пользовании жилыми помещениями и приватизации занимаемых квартир. Повсеместно нарушаются жилищные права несовершеннолетних граждан. Согласно статистическим данным общее количество выявляемых органами прокуратуры нарушений жилищного законодательства за последние 6 лет постоянно значительно возрастает. Так, если в 2001 г. было выявлено всего 17 тыс. нарушений законов в этой сфере, то в 2007 г. их число составило 103 тыс., т. е. увеличилось в 6 раз, количество выявленных незаконных правовых актов возросло в 3,5 раза (до 8,4 тыс.) <8>. ——————————— <8> Здесь и далее — Отчет о работе прокурора. Форма «П». Утв. Постановлением Госкомстата России. Официально не опубликован.

В разы возросла и активность применения мер прокурорского реагирования. Только в 2007 г. в целях устранения выявленных нарушений законодательства прокурорами принесено 7,7 тыс. протестов, направлено в суды 9,2 тыс. исков (заявлений), внесено 23,7 тыс. представлений. По инициативе прокуроров 6,8 тыс. лиц привлечены к дисциплинарной ответственности, 5,1 тыс. человек наказано в административном порядке, 12 тыс. должностных лиц предостережено о недопустимости нарушения законов, возбуждено 295 уголовных дел <9>. ——————————— <9> Там же.

В результате проведенного в Алтайском крае анкетирования выяснилось: 75% опрошенных считают, что допускаемые нарушения прав граждан будут тормозить реализацию национального проекта. Необходимость усиления роли прокуратуры в сфере защиты жилищных прав граждан в рамках реализации национального проекта отметили 80% респондентов, 84% опрошенных сочли необходимым участие представителей прокуратуры в разработке и внесении изменений и дополнений в нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов в области жилищных прав граждан <10>. В этих условиях существенно возрастает роль прокурорского надзора за исполнением жилищного законодательства, включая неукоснительность соблюдения жилищных прав граждан, их защиты в суде. ——————————— <10> Бессарабова Т. // Законность. 2007. N 6.

Исходя из требований Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», прокурорам предписано уделять особое внимание вопросам исполнения законодательства при реализации приоритетных национальных проектов, законности распоряжения государственным имуществом, выявления и пресечения фактов легализации преступных доходов, противодействию коррупции (п. 8.2). В случаях выявления нарушений прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным уважительным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы, активно использовать полномочия, установленные ст. 45 Гражданского процессуального кодекса РФ (п. 12 Приказа) <11>. ——————————— <11> Архив НИИ Академии ГП РФ.

Еще ранее, в Приказе от 19 января 2007 г. N 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов», Генеральный прокурор Российской Федерации потребовал от всех прокуроров обратить особое внимание на сохранность бюджетных средств, выделяемых на реализацию национальных проектов, осуществление федеральных и региональных целевых программ, на их целевое расходование и своевременное доведение до конечных получателей, а также принять меры к активизации работы по обращению в суды с исками и заявлениями, связанными с реализацией национальных проектов, в соответствии со ст. 45, 251 Гражданского процессуального кодекса РФ, ст. 52, 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ по участию в рассмотрении гражданских и арбитражных дел данных категорий, по внесению жалоб и представлений на незаконные судебные постановления по таким делам <12>. ——————————— <12> Там же.

Все это обусловливает повышение уровня организации надзора за исполнением жилищного законодательства с учетом конкретной ситуации в том или ином регионе, совершенствование работы по защите жилищных прав и законных интересов граждан.

НАИБОЛЕЕ ХАРАКТЕРНЫЕ НАРУШЕНИЯ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ВЫЯВЛЯЕМЫЕ ОРГАНАМИ ПРОКУРАТУРЫ, И МЕРЫ РЕАГИРОВАНИЯ НА НИХ

В Жилищном кодексе Российской Федерации заложен новый правовой механизм защиты жилищных прав, основанный на Конституции Российской Федерации, ст. 46 которой гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, в том числе жилищных. Кодекс закрепляет приоритет судебной защиты нарушенных жилищных прав по отношению к их защите в административном порядке (ст. 11 ЖК РФ). Защита нарушенных жилищных прав осуществляется судом общей юрисдикции или арбитражным судом в соответствии с подведомственностью дел, установленной Гражданским процессуальным кодексом РФ и Арбитражным процессуальным кодексом РФ. Суды рассматривают жилищные дела на основании заявлений (исковых или иных) либо жалоб заинтересованных лиц. Административный порядок защиты жилищных прав (т. е. обращение с заявлением или жалобой в орган или к должностному лицу, которые являются вышестоящими по отношению к субъекту, нарушившему право) применяется лишь тогда, когда такой порядок прямо предусмотрен Жилищным кодексом РФ или иным федеральным законом. Органы прокуратуры вносят ощутимый вклад в дело защиты жилищных прав граждан присущими им методами. Помимо вышеизложенных мер прокурорского реагирования они активно используют и «административный» ресурс. В 2007 г. прокурорами разрешено 101,6 тыс. жалоб на нарушения жилищного законодательства, из них 22 тыс. признаны обоснованными и жилищные права граждан восстановлены <13>. Однако соблюдение административного порядка не лишает заявителя права на обращение в суд с обжалованием решения, принятого в административном порядке, в соответствии с нормами, установленными гл. 25 Гражданского процессуального кодекса РФ, гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ. ——————————— <13> Отчет о работе прокурора. Форма «П».

В ст. 11 Жилищного кодекса РФ указано, что защита нарушенных жилищных прав осуществляется судом в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством путем: 1) признания жилищного права; 2) восстановления положения, существовавшего до нарушения жилищного права, и пресечения действий, нарушающих это право или создающих угрозу его нарушения; 3) признания судом недействующими полностью или в части нормативного правового акта государственного органа либо нормативного правового акта органа местного самоуправления, нарушающих жилищные права и противоречащих Жилищному кодексу РФ или принятым в соответствии с ним федеральному закону, иному нормативному правовому акту, имеющим большую, чем указанные нормативный правовой акт государственного органа либо нормативный правовой акт органа местного самоуправления, юридическую силу; 4) неприменения судом нормативного правового акта государственного органа или нормативного правового акта органа местного самоуправления, противоречащих Жилищному кодексу РФ или принятым в соответствии с ним федеральному закону, иному нормативному правовому акту, имеющим большую, чем указанные нормативный правовой акт государственного органа или нормативный правовой акт органа местного самоуправления, юридическую силу; 5) прекращения или изменения жилищного правоотношения; 6) иными способами, предусмотренными Жилищным кодексом РФ, другим федеральным законом. Данной статьей установлен примерный перечень способов защиты жилищных прав средствами национальной правовой системы, поскольку каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ), например в Европейский суд по правам человека. Вместе с тем анализ материалов прокурорских проверок свидетельствует о неудовлетворительном состоянии законности в сфере соблюдения прав и законных интересов граждан в области жилищных правоотношений, нарушается установленный законом порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства, что существенно замедляет темпы возведения жилья и негативно сказывается на реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России». Повсеместно не соблюдаются требования градостроительного, земельного, природоохранного законодательства практически на всех этапах строительства, начиная с момента выделения и отведения земельного участка до проектно-разрешительной документации, приема объектов в эксплуатацию. Нормотворческая деятельность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по рассматриваемым вопросам зачастую не соответствовала федеральному законодательству. Распространенными являются нарушения федерального законодательства, регламентирующего использование бюджетных средств, выделяемых на реализацию приоритетных национальных проектов. В основном они выявлялись в деятельности органов местного самоуправления. Многочисленны факты нецелевого расходования, нерационального и неэффективного использования материальных и финансовых ресурсов, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. К тому же органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления принимались нормативные правовые акты, противоречащие требованиям федерального законодательства, регламентирующего использование бюджетных средств при реализации приоритетных национальных проектов в том числе «Доступное и комфортное жилье — гражданам России». Так, несмотря на утвержденную Законом Самарской области Целевую программу «Жилище» на 2006 — 2010 годы и выделенные бюджетные средства на реализацию подпрограммы «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства», муниципальными образованиями не соблюдались требования федерального законодательства и механизм реализации подпрограммы: не был утвержден проект планировки территории для жилищного строительства; не принимались решения соответствующего органа местного самоуправления об утверждении плана подготовки правил землепользования, застройки и программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры. Не выполнялись все условия для получения субсидии согласно Правилам предоставления из федерального бюджета субъекта РФ субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях на обеспечение земельных участков под жилищное строительство коммунальной инфраструктурой. Соглашение о предоставлении субсидий из федерального бюджета на возмещение затрат на уплату процентов по кредитам между Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству и Самарской областью не было своевременно заключено. После вмешательства областной прокуратуры выявленные нарушения устранены. В Курганской области серьезным барьером на пути к реализации национального проекта являлись: отсутствие градостроительной документации из-за непоступления бюджетных средств на ее подготовку; необеспеченность органов местного самоуправления нормативно-правовыми документами в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, а также правилами землепользования, застройки и местных нормативов градостроительного проектирования. Кроме того, в нарушение действующего законодательства, в том числе Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ (в ред. от 01.12.2007 N 310-ФЗ) «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» <14>, администрацией области неоднократно предоставлялись земельные участки для жилищного строительства без проведения торгов. Прокуратурой области выявлено более 60 нарушений порядка предоставления земли для этих целей. В связи с чем прокурорами опротестовано 43 правовых акта местного самоуправления, внесено 14 представлений об устранении выявленных нарушений, предостережено пять должностных лиц о недопустимости нарушения закона, возбуждено в отношении застройщиков 12 дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.1 КоАП РФ за самовольное занятие земельного участка (штраф на юридических лиц — до 20 тыс. руб.), а также по ст. 9.5 КоАП РФ за нарушение установленного порядка строительства… (административный штраф на юридических лиц — от 500 тыс. до 1 млн. руб.). ——————————— <14> СЗ РФ. 2001. 29 октября. N 44. Ст. 4148; Там же. 2007. 26 ноября; Российская газета. N 211-212. 2001. 30 октября; Там же. 2007. 27 ноября.

Прокуратурой Тверской области выявлены нарушения требований ст. 30.1 Земельного кодекса РФ, предусматривающей особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе об обязательном проведении аукциона по продаже земельных участков и продаже права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства, а также Правил организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 <15>, в части нарушения сроков возврата задатка. В результате принятых мер прокурорского реагирования нарушения устранены. (Подобные нарушения выявлялись прокурорами и в других субъектах Российской Федерации.) ——————————— <15> СЗ РФ. 2002. 18 ноября. N 46. Ст. 4587; Российская газета. N 221. 2002. 21 ноября.

В ряде мест не выделялись своевременно государственные гарантии Российской Федерации некоторым субъектам, а также средства в иных формах на реализацию подпрограммы «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства». При реализации подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» прокурорами выявлялись нарушения, связанные с условиями ее реализации. Так, прокуратурой Орловской области установлено, что в рамках подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» предусмотрено осуществление финансирования мероприятий по завершению строительства, реконструкции или модернизации объектов, которые были начаты ранее при реализации подпрограмм «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда» и «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации». Распоряжением Правительства РФ от 7 февраля 2006 г. N 140-р <16> утвержден Перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, финансируемых за счет государственных капитальных вложений, куда вошли объекты коммунальной инфраструктуры, расположенные в Орловской области, в том числе реконструкции и расширения очистных сооружений, реконструкции водопроводов и сборных канализационных коллекторов, технического перевооружения энергоустановок водопроводных насосных станций, всего на сумму около 28 млн. руб. Однако предусмотренная нормативными актами отчетность об использовании средств федерального бюджета и реализации указанных проектов в Росстрой коллегией областной администрации не представлялась до вмешательства прокуратуры. ——————————— <16> СЗ РФ. 2006. 27 февраля. N 9. Ст. 1026 (распоряжение).

Прокурорами выявлялись многочисленные факты нарушения закона при формировании списков молодых семей, изъявивших желание участвовать в реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей», и по использованию бюджетных средств, выделенных на ее реализацию. Например, в Еврейской автономной области в нарушение Правил предоставления молодым семьям субсидий на приобретение жилья в рамках реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы (утв. Постановлением Правительства РФ от 13 мая 2006 г. N 285, в ред. от 29.12.2007 N 979) <17>, устанавливающих условия участия молодой семьи в этой подпрограмме — признание ее нуждающейся в улучшении жилищных условий органами местного самоуправления по месту их постоянного жительства, правительством области не были определены форма и порядок формирования органом местного самоуправления списка молодых семей — участников подпрограммы, изъявивших желание получить субсидии, в том числе за счет средств федерального бюджета, а также нуждаемость молодой семьи в улучшении жилищных условий. Формирование списков было поручено Комитету по молодежной политике, а не органам местного самоуправления. Несмотря на несоответствие положений Порядка федеральному законодательству в части формирования списков молодых семей для получения субсидий, в том числе за счет средств федерального бюджета, в соответствии с его нормами осуществлялось формирование списков молодых семей, изъявивших желание участвовать в реализации подпрограммы. В нарушение требования законодательства Единый сводный список молодых семей не был утвержден, равно как и списки претендентов и резервистов, хотя контрольные цифры для этой области распределены Приказом Росстроя от 28 июля 2006 г. N 189 (в ред. от 14.12.2006 N 330) в размере 2,266 млн. руб. К тому же из 45 молодых семей, состоящих в списках, только семь признаны в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий. Документов, подтверждающих нуждаемость других семей в улучшении жилищных условий, на момент проверки не нашлось. По требованию прокуратуры приняты меры к устранению выявленных нарушений законодательства. ——————————— <17> Российская газета. N 105. 2006. 19 мая; СЗ РФ. 2006. 22 мая. N 21. Ст. 2262.

В нарушение Постановления Правительства РФ от 13 мая 2006 г. N 285 органом государственной власти Республики Башкортостан не определены порядок и условия признания молодой семьи, имеющей достаточные доходы либо иные денежные средства для оплаты расчетной (средней) стоимости жилья в части, превышающей размер предоставляемой субсидии. Не приняты нормативные правовые акты о порядке формирования органом местного самоуправления списка молодых семей и форма этого списка, законодательно не определена методика распределения субсидий между муниципальными образованиями, участвующими в реализации подпрограммы. Об устранении выявленных нарушений республиканской прокуратурой внесено представление в Правительство Республики Башкортостан. Подобные нарушения Постановления Правительства РФ от 13 мая 2006 г. N 285 имели место и в других регионах страны. Так, в одном из районов Волгоградской области в ряде населенных пунктов не определены органы, уполномоченные вести учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях, а также не утверждена учетная норма предоставления жилья. По всем нарушениям законодательства прокурорами внесены представления. При реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» нарушается порядок при формировании списка молодых семей, информация о доходах молодой семьи не соответствует установленной форме, в учетных делах отсутствуют копии финансовых лицевых счетов, не соблюдается 10-дневный срок рассмотрения заявлений молодых семей о включении их в число участников подпрограммы. Обобщение практики прокурорского надзора показало, что государственная поддержка молодых семей в виде предоставления соответствующих субсидий в ряде случаев являлась незаконной. В частности, такие субсидии предоставлялись молодым семьям, обеспеченным жилой площадью по установленным нормам и не состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий. Вместе с тем в ряде регионов прокурорами выявлялись необоснованные уменьшения требований, предъявляемых к претендентам на получение жилья. Так, в одном из районов Волгоградской области в муниципальной программе об обеспечении жильем молодых семей не значилось предусмотренное Постановлением Правительства РФ от 13 мая 2006 г. N 285 такое важное условие, как наличие у семьи доходов либо иных денежных средств, достаточных для оплаты расчетной (средней) стоимости жилья, в части, превышающей размер предоставляемой субсидии. Кроме того, администрацией ущемлялись права молодых семей, которым отказывали в признании их участниками подпрограммы, поскольку неверно рассчитывался среднемесячный доход членов семьи в сторону уменьшения его в несколько раз. По выявленным нарушениям приняты меры прокурорского реагирования. Прокуратурой Республики Дагестан выявлено недофинансирование в 2006 г. программы обеспечения жильем молодых семей на сумму 32,2 млн. руб., а также нарушения требований законодательства при предоставлении молодым семьям субсидий на уплату первоначального взноса при получении ипотечного жилищного кредита. В то же время вопреки условиям программы и заключенных договоров от ее участников на погашение займа или средств реинвестирования не поступило 838,7 тыс. руб. Установлено также необоснованное предоставление займа за счет средств республиканского бюджета на сумму 539,9 тыс. руб. В нарушение ст. 34 Бюджетного кодекса РФ допущено неэффективное использование средств федерального бюджета свыше 1,2 млн. руб., предусмотренных на реализацию данной программы. Для устранения выявленных нарушений прокуратурой внесены представления в соответствующие органы. Прокурорские проверки использования бюджетных средств, выделенных на реализацию подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категории граждан, установленных федеральным законодательством», показали, что в некоторых субъектах Федерации реализация указанной подпрограммы не осуществлялась ввиду неперечисления средств из федерального бюджета на эти цели. Между тем прокурорами выявлялись факты несвоевременного принятия нормативных правовых актов субъектами Федерации в целях реализации подпрограммы. Например, в Волгоградской области отделом строительства и жилищно-коммунального хозяйства аппарата главы областной администрации не велась работа по правовому обеспечению в сфере предоставления жилья военнослужащим и лицам, уволенным с военной службы, и приведению в соответствие с федеральным регионального законодательства. Органами исполнительной власти Чувашской Республики не обеспечено принятие нормативных актов, необходимых для выполнения распоряжения Правительства РФ от 22 мая 2006 г. N 732-р <18> о графике выпуска и распределения государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством», Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675 <19>, а также не разработан порядок оформления и выдачи сертификатов, уведомления гражданина о признании его участником названной программы, вручения ему органами местного самоуправления жилищного сертификата. В Республике Ингушетия администрацией городов и районов в нарушение Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в установленный срок не подготовлен список граждан, изъявивших желание получить сертификат. Подобные нарушения имеются и в других регионах Федерации. ——————————— <18> СЗ РФ. 2006. 29 мая. N 22. Ст. 2355; Российская газета. N 114. 2006. 31 мая. <19> СЗ РФ. 2001. N 39. Ст. 3770; 2006. N 6. Ст. 694.

Негативно сказывается на реализации вышеназванной подпрограммы отсутствие должного контроля в субъектах Федерации. В Волгоградской области контроль со стороны уполномоченного органа осуществлялся поверхностно, в результате чего: документы в учетных делах не соответствовали предъявляемым требованиям; отсутствовали необходимый пакет документов и книга регистрации заявлений граждан, участников подпрограммы, по установленной форме; не соблюдались сроки рассмотрения и уведомления граждан. Для устранения выявленных нарушений и привлечения виновных к ответственности прокурорами внесено 10 представлений соответствующим должностным лицам. Отсутствие контроля за регистрацией и учетом граждан со стороны Министерства жилищной политики и жилищного фонда Нижегородской области привело к необоснованному включению граждан, выехавших из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, в сводный список получателей жилищных субсидий, хотя они не нуждались в улучшении жилищных условий, поскольку имели в собственности жилой дом, приватизированную квартиру или ранее реализовали свое право. Данные нарушения имели распространенный характер, в том числе при выдаче гражданам государственных жилищных сертификатов и субсидий. Многочисленные нарушения законодательства выявлены прокуратурой Республики Коми в органах местного самоуправления при регистрации и ведении учета граждан, имеющих право на получение жилищных субсидий в связи с переселением из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. В целях устранения выявленных нарушений федерального законодательства прокурорами внесено 8 представлений, возбуждено 5 уголовных дел. В нарушение требований закона органы местного самоуправления Орловской области не обеспечивают свободный доступ к спискам граждан — участников подпрограммы путем размещения указанных списков для всеобщего обозрения в доступных местах. (Подобные нарушения выявлялись и в других субъектах РФ.) Прокуратурой Хабаровского края выявлены нарушения при реализации подпрограммы по обеспечению жилищными сертификатами сотрудников органов внутренних дел РФ, уволенных со службы по истечении предельного возраста пребывания на службе, или по состоянию здоровья, или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых в календарном исчислении составляет 10 лет и более. В нарушение установленных требований в министерстве края списки граждан — участников подпрограммы не были размещены для общего обозрения. Указанные нарушения устранены по требованию прокуратуры. Кроме того, обобщение результатов прокурорских проверок показало, что ненадлежащее оформление документов приводило к отказам в предоставлении государственной финансовой поддержки обеспечения граждан жильем, предоставление им за счет средств федерального бюджета субсидии на приобретение жилья, право на получение которой удостоверяется государственным жилищным сертификатом. При формировании списков субъектами Федерации допускались следующие нарушения: — списки представлялись не по форме (отсутствовали паспортные данные) по гражданам, уволенным с военной службы; — не представлялись списки по вынужденным переселенцам; — имелось существенное отличие задекларированного количественного состава от представленного списочного состава уволенных с военной службы; — нарушались сроки выдачи жилищных сертификатов и сроки оплаты сертификатов в субъектах; — списки по категориям граждан представлялись без должного оформления и др. Представленные субъектами Российской Федерации заявки на оказание государственной поддержки в рамках реализации программы зачастую не были ориентированы на возможности федерального бюджета, отмечался низкий уровень софинансирования проектов, отсутствовало обоснование необходимости привлечения средств федерального бюджета, что является одним из требований, предъявляемых к составлению бюджетных заявок. В ряде регионов отмечался ненадлежащий уровень готовности субъектов в реализации приоритетных национальных проектов. В заключение хотелось бы отметить, что в связи с существенными изменениями норм нового Жилищного кодекса РФ, касающихся предоставления жилых помещений гражданам по договору социального найма, и отсутствия в Жилищном кодексе конкретных критериев, кто такие малоимущие, законодатель предоставил возможность классифицировать по этому признаку граждан администрациями субъектов Федерации. Критерии определения малоимущих во всех регионах разные. То есть, пока каждый субъект Российской Федерации не примет соответствующий закон, граждане в этом субъекте не будут признаваться малоимущими и не будут приниматься на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Отсутствие таких четких критериев в самом Жилищном кодексе вызывает нарекания со стороны его критиков, в том числе парламентариев, а поэтому следовало бы решить этот вопрос путем внесения соответствующего дополнения в Жилищный кодекс РФ. Кроме того, в СМИ высказано обоснованное мнение, что общие условия, с соблюдением которых субъекты Российской Федерации должны определять основания и порядок признания граждан малоимущими, необходимо установить и на федеральном уровне. Иначе на практике неизбежно сложится ситуация, когда по основаниям, установленным субъектами Российской Федерацией, в категорию малоимущих будет попадать лишь очень незначительное число граждан. В то же время некоторые нововведения законодательства могут отрицательно сказаться на развитии рынка жилья. Так, согласно ст. 30.1, 30.2 Земельного кодекса РФ предоставление земельных участков для жилищного строительства осуществляется посредством проведения аукционов. Победителем признается лицо, предложившее наибольшую цену за землю. Следуя законам рынка, стоимость приобретенного участка будет включена в себестоимость жилой площади, что неизбежно приведет к увеличению ее цены. Это обстоятельство противоречит основной концепции приоритетного национального проекта о доступности и комфортности жилья гражданам России.

——————————————————————