Главная    О нас    Услуги и Цены    Консультация Online    Контакты    Статьи
 
   



Порядок применения ст. 17.7 коап россии в отношении лиц, не реагирующих на представление дознавателя

А.Н. ДЕРЮГА

Дерюга Артем Николаевич, доцент кафедры административного права Дальневосточного юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

Бездействие должностных лиц на вынесенное следователем (дознавателем) представление об устранении обстоятельств совершения преступления - явление частое. Причиной тому является нечеткая позиция закона, а вместе с этим реакция органов прокуратуры.

Ключевые слова: представление об устранении обстоятельств совершения преступления, административное правонарушение.

The order of application of Art. 17.7 of the Code on Administrative Offences against persons who do not respond to the submission of investigator

A.N. Derjuga

Inaction of officials in the inspector issued (the inquirer) idea of addressing the circumstances of the crime phenomenon frequently. The reason for this is unclear position of the law, and with it the reaction of the prosecution.

Key words: submission to eliminate the circumstances of the crime, an administrative offense.

Преступление - это не только общественно опасное, противоправное деяние, виновно совершенное физическим лицом, но и причины и условия, побудившие и обусловившие незаконное поведение. Являясь некой материализацией индивидуальных качеств личности, конкретное преступление более или менее жестко обусловлено ситуативным обстоятельством. В немалой степени этому способствуют внешние субъективные факторы, связанные с действием, а чаще всего с бездействием законопослушных граждан и юридических лиц. Отсутствие освещения, охраны объектов собственности в легкодоступных местах, установка объектов, образующих локальные пространства в общественных местах или затрудняющих проезд спецтранспорта на объекты пожаротушения, недостаточный контроль за лицами, обеспечивающими безопасность объектов собственника, слабая профессиональная подготовка кадров - вот неполный перечень условий, способствующих, а в некоторых случаях стимулирующих совершение преступления. В одних случаях их жертвой выступают лица, допустившие возможность противоправного деяния, но чаще всего ими становятся обычные граждане.

В этом смысле, изобличая лишь виновного в совершении преступления, правоохранительные органы устраняют "фигуру" совершения деяния, "поле" для ее движения остается. Потенциальная опасность совершения нового преступления сохраняется.

Следовательно, в рамках производства дознания и предварительного следствия важным является определение и устранение факторов, способствовавших совершению преступления.

Решение этой задачи основано на федеральном законодательстве и подзаконных нормативных правовых актах, устанавливающих основания и порядок деятельности правоохранительных органов по выявлению и устранению причин и условий совершения правонарушений, обнаруженных в рамках уголовно-процессуальной деятельности.

Так, п. 4 ст. 12 Федерального закона "О полиции" определяет обязанность полиции выявлять причины преступлений и административных правонарушений и условия, способствующие их совершению, принимать в пределах своих полномочий меры по их устранению. С этой нормой корреспондируют и другие. В соответствии с Приказом МВД России от 17 января 2006 г. N 19 "О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений" задачами ОВД по предупреждению преступлений являются выявление и анализ причин и условий, способствовавших совершению преступлений, принятие мер по их устранению или их нейтрализации.

Однако основным процессуально-правовым орудием осуществления дознания и предварительного расследования выступает УПК РФ. Так, согласно ч. 2 ст. 73 УПК, доказыванию подлежат обстоятельства, способствующие совершению преступления, а ч. 2 ст. 158 УПК РФ устанавливает право следователя (дознавателя) внести в соответствующую организацию или соответствующему должностному лицу представление о принятии мер по устранению указанных обстоятельств. Данное представление подлежит рассмотрению с обязательным уведомлением о принятых мерах не позднее одного месяца со дня его вынесения. Следовательно, юридическая деятельность по выявлению и устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления, считается завершенной лишь после получения сообщения о принятых мерах.

Таким официальным документом уведомительного характера является письменное сообщение адресата о принятых мерах по устранению причин и условий, способствовавших совершению преступления. К нему можно отнести письмо должностного лица с подробным описанием того, что сделано, с приложением фотографий, бухгалтерских документов, подписанных нарядов или заключенных договоров на конкретный вид работ. Кроме того, это может быть копия приказа о планируемых мерах, выписка решения из протокола общего собрания коллектива хозяйствующего субъекта или общественного объединения.

Несмотря на достаточно подробную регламентацию рассматриваемых правоотношений, существует проблема обратной связи между следователем (дознавателем) и адресатом представления.

Она обусловлена следующими основными причинами.

Во-первых, ненадлежащим качеством вносимых представлений профилактического характера и отсутствием строгого контроля за их исполнением. Во-вторых, недобросовестным отношением руководителей организаций, должностных лиц к внесенным представлениям и, как следствие, неисполнением ими обязанностей по принятию мер профилактического характера (вплоть до умышленного игнорирования законных требований следователя). В-третьих, отсутствием четкой законодательной регламентации механизма защиты указанных правоотношений <1>.

--------------------------------

<1> Данилова С.И. Особенности профилактики преступлений при производстве предварительного следствия по уголовным делам // Гражданин и право. 2010. N 9.

Первая и вторая проблемы могут быть решены более четким организационно-управленческим взаимодействием правоохранительных органов. Решение третьей требует комплексного подхода.

Дело в том, что уголовное и уголовно-процессуальное законодательство не устанавливает ответственности за неисполнение представления профилактического характера, а существующая в КоАП РФ норма (ст. 17.7), предусматривающая ответственность за "умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении...", не всегда однообразно понимается взаимодействующими правоохранительными органами.

Во-первых, речь идет об объекте охраны этой статьи - общественных отношениях, возникающих в связи с производством по делу об административном правонарушении. Применима ли эта статья к охране общественных отношений, связанных с уголовно-процессуальными отношениями? Ответ на этот вопрос отражен в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за IV квартал 2006 г. В нем, в частности, указывается на то, что "невыполнение требований следователя по исполнению представления, вынесенного в порядке ч. 2 ст. 158 УПК РФ, выражается в непринятии должностным лицом мер по устранению обстоятельств, обусловивших совершение преступления, а также в непредставлении уведомления о принятых мерах... Учитывая вышеизложенное, должностные лица, умышленно не представившие уведомление о мерах, принятых по представлению следователя, могут быть привлечены к административной ответственности на основании ст. 17.7 КоАП РФ" <2>.

--------------------------------

<2> Утвержден Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 7 марта 2007 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2007. N 8.

Во-вторых, проблема заключается в том, что законодательством не установлен четкий алгоритм действий правоохранительных органов по привлечению лиц за неисполнение представлений профилактического характера к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ. Более того, часто оспаривается вопрос об умышленном неисполнении должностными лицами вынесенного следователем (дознавателем) представления.

На основании анализа научной литературы и сложившейся правоприменительной практики существует несколько способов разрешения создавшейся ситуации.

1. Направление руководителями органов предварительного расследования в суды протоколов об административных правонарушениях по составу ст. 17.7 КоАП РФ. Решение проблемы таким способом вытекает из установленных п. 5.1 приложения N 1 к Приказу МВД России от 2 июня 2005 г. N 444 полномочий руководителей горрайлинорганов внутренних дел составлять протоколы об административных правонарушениях <3>. Вместе с тем такое действие должностных лиц ОВД вступает в противоречие с другим Приказом МВД России - от 17 января 2006 г. N 19, п. 14.2 которого устанавливает обязанность следователя направлять информацию в органы прокуратуры в случае невыполнения должностными лицами предприятий, организаций и учреждений представлений об устранении причин и условий, способствующих совершению преступлений или других нарушений закона для принятия мер в соответствии с действующим законодательством. Последним является связка двух законов - КоАП РФ (ст. 28.4) и Закона РФ "О прокуратуре" (ст. 25), согласно которым прокурор уполномочен вынести постановление о возбуждении дела об административном правонарушении.

--------------------------------

<3> Приказ МВД России от 2 июня 2005 г. N 444 "О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию" // Бюллетень нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 31.

Таким образом, вопрос правомерности возбуждения дела об административном правонарушении по составу ст. 17.7 КоАП РФ должностными лицами органов предварительного расследования ОВД является спорным.

2. На основании вышерассмотренного наиболее приемлемым решением ситуации является направление соответствующих материалов должностными лицами ОВД в органы прокуратуры для возбуждения дела об административном правонарушении по составу ст. 17.7 КоАП РФ. Однако на практике может возникнуть еще одна проблема. Органы прокуратуры зачастую настаивают на том, что основанием к возбуждению дела об административном правонарушении по составу ст. 17.7 КоАП РФ является осуществление производства по делу об административном правонарушении, а не производство по уголовному делу. В этом случае необходимо представить должностным лицам прокуратуры решения, выработанные по этому вопросу судебными органами. Таким образом на основе согласительных процедур добиться однообразного понимания вопроса по применению ст. 17.7 КоАП РФ.

3. Сложнее в ситуации, когда органы прокуратуры не принимают судебную практику, не согласны с позицией следователя (дознавателя), таким образом отказывают в возбуждении дела об административном правонарушении. В этом случае имеет смысл активнее использовать правовой потенциал участковых уполномоченных полиции, которые в отличие от следователей (дознавателей) ОВД не обязаны направлять в прокуратуру материалы дела для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ <4>.

--------------------------------

<4> Эта обязанность следователя (дознавателя) вытекает из п. 18.2 Приказа МВД России N 19 от 17 января 2006 г. "О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений".

На основании п. 7.2 Приказа МВД России N 19 от 17 января 2006 г. участковый уполномоченный полиции обязан осуществлять контроль за своевременным принятием мер руководителем организаций по устранению причин и условий совершения преступлений. В случае невыполнения данных предписаний он обязан внести руководству горрайлиноргана внутренних дел предложения о принятии мер в соответствии с законодательством Российской Федерации. Таким образом, участковый уполномоченный полиции вправе осуществлять контроль за организациями и их должностными лицами на основании вынесенного в отношении последнего представления профилактического характера и в случае обнаружения фактов бездействия или притворной деятельности сообщить об этом руководителю соответствующего горрайлиноргана ОВД.

Вместе с этим на основании п. 23 Приказа МВД России N 900 от 16 сентября 2002 г. "О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции" участковый уполномоченный полиции вправе составлять протоколы об административных правонарушениях. Такое право по составу ст. 17.7 КоАП РФ у участкового уполномоченного полиции вытекает из п. 4.9 приложения N 1 Приказа МВД России N 444.

Остается решить еще один вопрос - об уведомлении участкового уполномоченного о том, что в отношении руководителя предприятия, учреждения или организации, находящегося на его участке, вынесено представление профилактического характера.

Обычно представление составляется в четырех экземплярах. Одна копия приобщается к уголовному делу, вторая направляется адресату, третья - прокурору, четвертая подшивается и хранится в накопительной папке у руководителя следственного органа или начальника подразделении дознания, которые ведут учет представлений и поступивших ответов. Таким образом, с точки зрения эффективности контроля выполнения вынесенного представления целесообразно направить пятую копию представления профилактического характера участковому уполномоченному полиции.

Планирование и непосредственная контрольная деятельность участкового уполномоченного полиции должны фиксироваться в официальных документах. Им может быть рабочая тетрадь участкового уполномоченного милиции <5>. На основании п. 1 приложения N 7 к Приказу МВД России N 900 от 16 сентября 2002 г. такая тетрадь заводится для планирования участковым уполномоченным милиции мероприятий, контроля за их выполнением, накопления и изучения информации о совершенных преступлениях и правонарушениях.

--------------------------------

<5> Утвержден Приказом МВД России от 16 сентября 2002 г. N 900 в приложении N 7.

Фиксация проверочных действий в тетради служит, с одной стороны, подтверждением официально-мотивированного (законного) действия участкового уполномоченного полиции, с другой стороны, дополнительным доказательством его неоднократного обращения к руководителю предприятия, учреждения или организации в связи с необходимостью устранить обстоятельства, способствующие совершению преступления.

Все же записи в тетради являются лишь косвенным доказательством взаимодействия участкового уполномоченного полиции и руководителя предприятия, учреждения или организации и в отсутствие более веских аргументов могут быть признаны судом оспоримыми. Возможность такого решения вытекает из анализа диспозиции ст. 17.7 КоАП РФ, юридический состав которой предполагает наличие умысла лица, не выполнившего представление. Доказать неумышленное невыполнение предписания профилактической направленности без наличия веских аргументов достаточно просто.

Минимизировать возможность применения судом ч. 4 ст. 1.5 КоАП РФ <6> позволит незамедлительное уведомление рапортом участкового уполномоченного полиции на имя руководителя горрайлиноргана внутренних дел об отсутствии признаков устранения обстоятельств, способствующих совершению преступления, указанных в представлении.

--------------------------------

<6> "Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица".

На основании рапорта руководитель горрайлиноргана внутренних дел или другое уполномоченное лицо ОВД направляет в адрес юридического лица письмо с напоминанием об обязанности выполнить требования, указанные в представлении <7>. Письмо оформляется с уведомлением.

--------------------------------

<7> Отсутствие в предлагаемой схеме взаимодействия следователя (дознавателя) ОВД объясняется необходимостью, возможно в будущем, применения альтернативного (непрокурорского) правового механизма возбуждения дела об административном правонарушении по составу ст. 17.7 КоАП РФ (полномочиями УУМ). Однако необходимо напомнить, что целесообразность использования предлагаемого механизма возможна только в случае недостижения между следствием (дознанием) ОВД и прокуратурой договоренности относительно основания применения ст. 17.7 КоАП РФ.

По истечении срока на ответ по представлению участковый уполномоченный полиции во взаимодействии со следователем (дознавателем), вынесшим представление, устанавливает отсутствие или наличие противоправного события по составу ст. 17.7 КоАП РФ, соответственно завершая проверку или составляя протокол об административном правонарушении. В последнем случае участковый уполномоченный полиции одновременно составляет рапорт о невыполнении в срок требований, указанных в представлении, и с протоколом об административном правонарушении по составу ст. 17.7 КоАП РФ вносит руководству горрайлиноргана внутренних дел.

Далее рапорт с резолюцией руководителя горрайлиноргана внутренних дел направляется следователю (дознавателю), вынесшему представление, а протокол с пятой копией представления и документами (уведомление), подтверждающими напоминание, направляется в суд для решения вопроса о привлечении виновного должностного лица к административной ответственности по составу ст. 17.7 КоАП РФ.

В любом случае, согласно п. 14.2 Приказа МВД России от 17 января 2006 г. N 19, следователь обязан направить информацию о невыполнении требований, указанных в предписании, в органы прокуратуры.

В том случае, если органы прокуратуры все же примут решение о вынесении постановления о возбуждении соответствующего дела об административном правонарушении, это не может породить юридических последствий, так как на основании п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ производство не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии по одному и тому же факту совершения противоправных действий постановления о назначении наказания...

Таким образом, чтобы не порождать конфликтную ситуацию органов прокуратуры и следствия (дознания) ОВД, предлагаем вторым известить первых о невыполнении требований, указанных в представлении, и применять альтернативный механизм возбуждения дела об административном правонарушении по составу ст. 17.7 КоАП РФ лишь после отказа органов прокуратуры возбудить дело своими правами.

Вышесказанное подтверждает необходимость более тесного взаимодействия служб ОВД друг с другом и с органами прокуратуры. В конечном счете важным является не только раскрыть преступление, верно и на законных основаниях установить лицо, его совершившее, но и определить комплекс обстоятельств, ставших условием его совершения, сделать все возможное, чтобы устранить его.

------------------------------------------------------------------


   
© 2009 Правовой Центр - "Правый Берег". Все права защищены. Разработка и развитие сайта: [ми: - студио] - 2009 год