Самовольное строительство в России: объективная оценка и неожиданные гражданско-правовые последствия

Самовольная постройка - явление в России, к сожалению, столь же привычное, сколь и незаконное. Какие причины вызвали к жизни правила ст. 222 ГК РФ, в частности, позволяющие признать право собственности на самовольную постройку в судебном порядке? Автор обращается к российской истории анализируемого гражданско-правового института, дает сравнительный анализ российского законодательства и зарубежных аналогов по исследуемому вопросу, приводит обзор судебной практики. Все это позволяет сформулировать вывод о необходимости отмены данного способа приобретения права собственности на созданную вопреки правилам недвижимую вещь. Если любая профессия, по утверждению Б. Шоу, есть заговор против непосвященного, то строительную профессию можно рассматривать как заговор особого рода. В строительстве нет мелочей, важно все: получение необходимых разрешений, соблюдение правил землеотвода, разработка технической документации, выполнение установленных норм и правил на всех этапах. С соблюдением законов в строительстве связаны и качество жизни в городе, и эффективность природоохранных мероприятий, и, наконец, безопасность людей в широком смысле. Вот почему, по моему глубокому убеждению, в строительстве не может быть допустимой деятельность самовольная, т.е. осуществляемая по своему усмотрению, без разрешения уполномоченных органов, ибо чьи-то прихоти в этой сфере могут повлечь не просто неприятности, а трагедии национального масштаба. Между тем, самовольное строительство в России не редкость. Существует даже гражданско-правовое понятие "самовольная постройка", которое раскрывается в одноименной ст. 222 ГК РФ. По своей правовой сути самовольная постройка - это гражданское правонарушение, ибо, как подчеркивает законодатель в п. 1 указанной статьи, виновный в данном деянии игнорирует требования закона и иных правовых актов или при землеотводе (строит на участке, не предназначенном для этих целей), или при подготовке к строительству (не получает необходимые разрешения), или в процессе самого строительства (не придерживается строительных и градостроительных норм и правил). Однако ст. 222 помещена в главу 14 ГК РФ, именуемую "Приобретение права собственности", в которой, строго говоря, речь должна идти о деятельности исключительно правомерной, поскольку она служит основанием приобретения такого "сильного" вещного права, как право собственности. Может быть, законодатель рассматривает самовольную постройку как одно из оснований возникновения права собственности? Безусловно, данное предположение ошибочно: таким основанием должна являться исключительно правомерная деятельность, направленная на создание новых вещей (в том числе недвижимых), а ее гражданско-правовым последствием, как подчеркивается в п. 1 ст. 218 ГК РФ, становится приобретение права собственности на новую вещь у лица, ее создавшего. Самовольная же постройка - действие противоправное, и закон призван предусматривать адекватные ей гражданско-правовые последствия. Таковые сформулированы в п. 2 ст. 222 ГК РФ: самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Тем не менее из общего правила о гражданско-правовом наказании за самострой есть исключение, сформулированное в п. 3 ст. 222 ГК РФ. Суть его заключается в возможности в судебном порядке получить вожделенное право собственности на недвижимость, созданную с нарушением установленных порядков и правил: "Право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку". Подобное гражданско-правовое последствие иначе как неожиданным не назовешь. Тем не менее, оно установлено и действует. Более того, это исключение незаметно стало правилом. Справедливости ради отметим, что законодатель, вводя в п. 3 ст. 222 ГК РФ указанное исключение (ради которого, собственно, и была задумана норма о самовольной постройке в главе 14 ГК РФ), исходил из разумного отношения к уже созданной недвижимости, аккумулировавшей в себе значительные вложения. К тому же, согласно формулировке п. 3 ст. 222 ГК РФ, суд только тогда может решить вопрос о признании права собственности на строение, когда участок будет "в установленном порядке предоставлен... под возведенную постройку", иначе говоря, когда постройка получит новое качество, превратившись в разрешенную, санкционированную. Таким образом, суду было предоставлено право "простить" лишь один признак самовольной постройки, указанный в п. 1 ст. 222, - создание строения "на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами", причем уже после его устранения. Что касается других признаков самовольной постройки, т.е. иных нарушений, в том числе отсутствия разрешений, нарушения градостроительных и строительных норм и правил, то при их наличии согласно букве закона восстановление юридического качества постройки, превращение ее в законную невозможно по субъективному усмотрению суда. Кроме того, прежде чем вынести решение о признании права собственности, суд, удостоверившись в выделении лицу участка под возведенную постройку, обязан убедиться в том, что сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, а также что постройка не создает угрозы жизни и здоровью граждан. Следовательно, дела о самовольной постройке являются весьма трудоемкими, требующими привлечения значительного количества доказательств и проведения архитектурно-строительных экспертиз. Как же воплощаются в жизнь рассмотренные нормы? Возьмем для примера практику судов Краснодарского края, обобщенную судебной коллегией по гражданским делам краевого суда в 2005 г. Первое, на что нельзя не обратить внимания, - это фактическое превращение правоприменительной практикой исключения, сформулированного в п. 3 ст. 222 ГК РФ, в правило. Суды в подавляющем большинстве случаев признают право собственности на самовольную постройку за обратившимися с иском гражданами. Так, из 369 подобных исков 364 судами удовлетворены. Процент отказа составляет, следовательно, 1,3%. Возможно, это роковое стечение обстоятельств и все самовольные строители действовали вполне добропорядочно, только немного запоздали с получением документов на земельный участок, предоставляемый под строительство? Однако конкретные дела свидетельствуют об обратном. К великому сожалению, суды признают право собственности на самовольную постройку в отсутствие всяких законных для того оснований. Например, по иску гражданки К. Хостинский районный суд признал за ней право собственности на дом. Представитель администрации имел серьезные возражения, ибо К. не только не имела разрешения на строительство, но и дом ее был возведен с нарушением технических норм. Однако суд указал, что данные нарушения являются незначительными. Другим решением того же суда за истцами Х. было закреплено право собственности на жилой дом, летнюю кухню, котельную и хозяйственные помещения общей площадью 277 кв. м, построенные на территории Сочинского национального парка, т.е. на землях рекреационного назначения, на которых в соответствии с нормами земельного законодательства запрещена любая деятельность, не соответствующая их статусу. Еще один пример: Лазаревский суд по иску гражданки В. признал за ней право собственности на жилой дом и хозяйственные постройки, хотя земля истцу была выделена сроком на один год во временное пользование в полосе отвода железных дорог. Как известно, такие земельные участки могут сдаваться в аренду гражданам и юридическим лицам только в целях оказания услуг пассажирам, складирования грузов и т.п. Возводить капитальные жилые и подсобные помещения на этих землях запрещается. Наконец, Лазаревский районный суд удовлетворил требования гражданина П. о признании права собственности на здание колбасного цеха, построенное вообще без проектной документации и каких-либо согласований на участке, не отведенном для этих целей, при отсутствии сведений о принадлежности участка и перспективах его отвода. Суд не только не увидел здесь множества нарушений, но и проигнорировал тот факт, что дело предпринимателя П. не подведомственно суду общей юрисдикции. Приведенные факты действительно вопиющие, они свидетельствуют о том, что применение нормы п. 3 ст. 222 ГК РФ явно не соответствует замыслу законодателя. Интересно, что помимо явно безосновательного признания права собственности на самовольные постройки суды нередко очень торопятся рассматривать дела этой категории. Например, иск гражданина Л. к администрации Хостинского района о признании права собственности на самовольную постройку был подан 7 июля 2003 г., а решение вынесли уже 8 июля 2003 г. За это время вряд ли можно было выяснить обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, провести экспертизу, установить, нарушила ли постройка права и охраняемые законом интересы других лиц. Любопытно также, что суды признают право собственности не только на самовольные постройки, но и на самовольные "недострои". Например, по иску гражданки З. было признано ее право собственности на здание, готовность которого составляла на момент вынесения решения всего 15%. В этом случае суду, полагаем, невозможно было убедиться в том, что завершение постройки не нарушит прав и интересов других граждан и не создаст угрозы их жизни и здоровью. Немаловажный штрих, характеризующий дела рассматриваемого типа, - это позиция ответчиков по делу. К сожалению, в подавляющем большинстве изученных мной случаев администрация городов была пассивна и непоследовательна. Ее представители или не принимали участия в деле, или с легкостью признавали иски. В случаях же непризнания исков только по 22% решений ответчики (администрация) обжаловали их в кассационную инстанцию. Дела о самовольной постройке - не редкость и в практике арбитражных судов. Попытаемся понять точку зрения судей, не только непосредственно разрешающих дела данной категории, но и оценивающих судебно-арбитражную практику применения ст. 222 ГК РФ. Так, на страницах журнала "Хозяйство и право" интересующие нас споры анализировал судья Краснодарского края С. Моргунов, и его позиция в отношении упомянутых им дел, мягко говоря, настораживает. Так, в одном примере ООО самовольно возвело пристройку к двухэтажному зданию столовой. Земля была предоставлена этой коммерческой организации по договору аренды на короткий срок. Строительство пристройки во многом затронуло интересы муниципального унитарного предприятия, в ведении которого находилось здание столовой. ООО желало закрепить за собой право собственности на указанную пристройку. Суд первой инстанции отказал в удовлетворении исковых требований, так как счел недоказанным возведение здания с соблюдением строительных норм и правил. Апелляционная инстанция признала за истцом право собственности на спорное помещение. В другом примере ООО потребовало признания права собственности на построенное им помещение кафе. Этой коммерческой организации земля также была предоставлена по договору аренды. Более того, в тексте соглашения устанавливалось, что все постройки, возведенные без согласия арендодателя, переходят в его собственность. Однако суд первой инстанции, не задумавшись, признал право собственности истца на спорное помещение. Его поправила апелляционная инстанция, отменив вынесенное решение и отказав в иске: уж слишком очевидны были доказательства того, что земля не предоставлялась для возведения здания кафе. Как это ни удивительно, судья С. Моргунов не осудил упомянутых истцов за грубое нарушение установленных порядка и правил строительства и неисполнение условий гражданско-правовых договоров, ими же заключенных. Он даже постарался поддержать в своей публикации ООО из второго примера, заявив, что "вывод суда не означает безысходности положения", призвал "бедного" истца доказывать, что функционирование кафе отвечает общественным интересам, и на этом основании предъявлять новый иск. Третий пример, приведенный С. Моргуновым, связан с возведением кафе в полосе отвода автомагистрали без оформления проектной документации, с нарушением градостроительного законодательства в отсутствие документов о предоставлении земельного участка под строительство. Все перечисленные обстоятельства в суде подтвердились, иначе говоря, самовольность постройки спорного объекта не вызывала сомнений, и суд первой инстанции удовлетворил требование истца о сносе помещения кафе. Но апелляционная инстанция отменила вынесенное решение и отказала в иске, так как истцом выступало управление архитектуры района. Как сказано в постановлении, данное муниципальное учреждение хотя и имеет право обращаться с иском в арбитражный суд, но только в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом. А поскольку ст. 222 ГК РФ не называет конкретный орган, который вправе предъявить иск в арбитражный суд о сносе самовольной постройки, апелляционная инстанция исходила из того, что надлежащим истцом в данном случае может быть только администрация муниципального образования. Комментарий судьи оказался на удивление лаконичным: раз истец по делу ненадлежащий, значит, в иске отказано правомерно. О сути отношений, об объективном существовании самовольной постройки, которая не может не грозить опасностью участникам гражданских отношений и которую сносить надо непременно и как можно быстрее, не сказано ничего. Полагаю, что законодатель, предоставив суду возможность в исключительных случаях признавать право собственности на самовольную постройку, не предполагал, как много вопросов породит применение этой нормы. Например, действуют ли правила ст. 222 ГК РФ только в отношении законченных строительством объектов или относятся также к незавершенным? Допустимо ли распространять положения этой статьи на реконструированные объекты или они "работают" только в случае нового строительства? Можно ли утверждать, что при получении участка на праве аренды выполнено требование о предоставлении участка в установленном порядке? На эти и иные многочисленные вопросы гражданское законодательство четких ответов не содержит. В результате судьи вынуждены рассматривать дела данной категории, ориентируясь лишь на свое субъективное мнение. При этом не стоит забывать, что в 2005 г. более 50 судей лишились своего статуса за вынесение заведомо неправосудных решений, в 2004 г. - 60. Можно ли мириться и дальше со сложившейся ситуацией? Думаю, что нет. Вспомним И. Канта, рассуждавшего о свободе воли и усмотрения человека. Да, писал философ, человеку даны разум и свобода воли, но злоупотребляет он своей свободой в отношениях других, себе подобных. Вот почему, следовал вывод, важны законы гражданские, определяющие границы свободы, чтобы собственная воля человека подчинялась общепризнанным правилам. В отношении дел о самовольной постройке, рассматриваемых в судах России, данная мысль классика очень актуальна. Необходимо или разработать на законодательном уровне подробнейший механизм применения судами правил о признании права собственности на самовольную постройку, или ликвидировать этот способ приобретения права собственности на созданную вопреки правилам недвижимую вещь. Кстати, возможность признания права собственности на самовольную постройку за лицом, ее осуществившим, есть не что иное, как смелый эксперимент отечественного законодателя. Вспомним историю гражданско-правового регулирования в России: в ст. 424 тома Х Свода законов гражданских Российской империи закреплялось право полной собственности на землю, т.е. ее владелец имел право на все находящееся на ее поверхности. В тот период и речи не могло идти о правах застройщика, действовавшего незаконно. ГК РСФСР 1964 г. резко отрицал возможность признания за самовольным застройщиком какого-либо права. Такие постройки (дома, дачи) в силу ст. 109 этого кодекса подлежали сносу гражданином, осуществившим самовольную постройку, или за его счет либо могли быть безвозмездно изъяты и зачислены в фонд местных советов народных депутатов. Основываясь на норме римского частного права, согласно которой правовая судьба земли определяла правовую судьбу постройки, кодифицированные гражданские законы многих европейских стран закрепляли переход самовольно возведенной постройки к собственнику земельного участка. Например, ст. 555 Гражданского кодекса Франции и в настоящее время предоставляет собственнику земельного участка право в случае создания третьим лицом сооружений на этом участке сохранить эти сооружения в своей собственности или обязать третье лицо снести их. Итак, российский законодатель выступил новатором, установив в норме ст. 222 ГК РФ возможность признания права собственности на самовольную постройку за лицом, ее осуществившим. Эта новелла не вписывается в догмы римского права, не согласуется с положениями норм большинства гражданских кодификаций. Объективная оценка самовольного строительства не может быть положительной, поскольку самострой - это прежде всего гражданское правонарушение. С таким узаконенным способом легализации отступлений от требований закона согласиться нельзя. Если же принять во внимание удивительные решения судов о признании права собственности на самовольную постройку, а также их распространенность, то вполне закономерными могут стать разрушения и обрушения, оборачивающиеся многочисленными человеческими жертвами. Возможно, прагматики скажут, что ст. 222 ГК РФ нужно сохранить в интересах стремительного развития гражданского оборота. Мне же представляется, что такой прагматизм излишен, а участникам гражданского оборота в первую очередь важны стабильность и защита от опасности, которые призваны обеспечить, в числе иных гарантий, нормы гражданского права.